欠发达地区养老事业社会化产业化发展的对策探析
中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）07（b）-0198-03
我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是发展中人口大国崛起过程中人口老龄化问题最严峻的国家，而“未富先老”已成为我国越来越突出的问题。据《中国老龄事业发展报告（2013）》蓝皮书指出，我国人口老龄化将加速发展，在2025年之前，老年人口将每年增长100万人，预计到2020年，我国60岁以上的老年人口将达到2.48亿，占全国人口总数的17%；而到2050年我国老年人口总数将超过4亿。面对我国社会老龄化发展的迅猛势头和严峻挑战，党的十八大作出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略部署，养老问题已成为各级党委政府高度关注、人民群众迫切需要解决的民生问题。而随着社会转型、产业调整和经济的转轨，养老观念、方式的转变也成为必然，养老服务业的发展空间日益扩大，社会养老事业与产业协调发展必将成为应对老龄化社会的战略选择。
1 雅安市老龄事业发展现状
1.1 人口老龄化现状
雅安地处四川西部属经济欠发达地区，是一个人口小市，资源大市，经济欠发达市。雅安市早在1997年就开始迈入老龄社会行列，近年来，雅安市老年人口仍持续增长，据2012、2013年数据统计显示，全市60岁以上的老年人占全市人口总数的16.12%、18.5%。从近十年发展趋势分析，雅安老龄化程度高于全国全省水平，而且老龄化将逐步加重。预计在2025年前，全市60岁及以上人口将达到总人口的1/4以上，而在2035年前，全市60岁及以上人口将达到总人口的1/3以上。近十年来，雅安人口再生产类型转变为现代型，总体看，雅安人口率先进入一个“三低”时期，已形成了“低出生、低死亡、低自然增长”的现代型人口再生产类型，且先于全省完成转变。雅安老龄化进程的加快，面临老龄化的压力和挑战也将越来越大。
1.2 养老服务机构现状
由于雅安社会经济欠发达，养老服务发展缓慢，养老机构主要是以国有为主的单一格局，民办养老机构起步晚，基础差。从数量上看，雅安市养老机构大多数分布在农村，主要为农村敬老院。截至2013年2月，全市共有各类养老机构42个，其中农村敬老院30个、公办社会福利院11个，合计床位3622张，“民办民营”养老机构只有1个，床位60张。由于“4?20”芦山强烈地震造成全市38个养老机构不同程度受损，使养老服务的提供受到了影响。目前雅安每百名老人拥有床位1.3张，按照省上“十二五”时期每百名老人拥有床位3张的目标，全市老人需养老床位8484张，缺口达4802张。
由于受财力、物力、人力资源的限制，不同养老机构之间的基础设施存在较大差异，全市公办城市福利院建设不足，民办养老机构发展滞后，总体不能满足雅安市不断增长的社会养老服务需求。社会福利院基础设施较齐全、环境优美、管理规范，老年人对国有养老机构信任度比较高，入住率较高，有些社会福利院出现供不应求、预约及排号入住的现象，如市社会福利院“一床难求”，目前至少有100多人等候入住。但农村敬老院，主要是为“五保户”提供日常的生活供养和照料，各方面的条件都较差，由于地处偏远、交通不便、资金短缺、院舍陈旧、设施简陋、医护缺乏等方面的原因，入住对象精神慰藉、保健康复、文化娱乐等方面严重缺乏，普遍存在着入住率低、床位长期闲置、资源浪费的现象。
1.3 养老机构工作人员现状
雅安市养老机构总体呈现出工作人员数量少、城乡养老机构工作人员素质差别较大的主要特点。目前，全市公办养老机构的管理服务人员与集中供养对象之比为1∶6，远高于省三星级（最高等级）敬老院1∶10的标准。据统计，截至2013年2月，全市41个公办养老机构共有管理服务人员409人，其中在编165人，临聘244人，大专及以上文化程度人员占41.8%。在编人员多为乡镇机构改革分流安置人员，临聘人员多为“4050”人员。管理服务队伍整体文化素质、专业技能和服务水平较低，现有在编管理服务人员大部分无养老职业资格证书，临聘人员也只能从事清洁卫生等后勤工作，同时这部分人员流动性相对较大，没有接受过专业培训，管理能力、医护水平相对较低，为老年人提供心理护理、精神慰藉等服务难以开展。
2 当前老龄事业发展面临的主要问题
2.1 保障体系不健全，老龄事业基础薄弱
快速发展的老龄化进程与经济转轨、社会转型相交织。从全国范围来看，现阶段的养老保障水平较低，社会养老服务体系建设相对滞后，对老龄事业投入严重不足，老龄产业起步晚，一些地方对老龄工作重视不够，机构人员力量薄弱，推动老龄事业发展的体制机制尚不健全。现有养老制度基本上还是“补缺型”的框架，主要保障“三无”和困难老人的基本生存，服务面相对狭窄，尚未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。而当更多的养老服务机构进入养老产业之后，养老机构的管理以及服务标准亟待规范，行业的监管作用亟待加强。
2.2 家庭养老功能弱化，社区服务功能不足
家庭养老中无微不至的照顾、时刻体现的亲情给予老年人的精神寄托是社会养老无法替代的，长期以来，中国社会最主要的养老模式是家庭式养老，但随着社会的发展以及家庭规模的缩小和结构变化，中国全面迎来“421家庭”时代，城市“空巢家庭”越来越多，城乡“空巢老人”占老年人口比例接近50%；与此同时，中青年人紧张快捷的生活节奏和越来越重的工作压力，客观上造成家庭成员没有时间和精力去更多更好地照料老年人，传统的家庭养老功能日益弱化是不可回避的现实。随着社会工作的加快发展，社区照顾模式作为社区工作的一种专业方法正逐步得到推行，但我国社区建设尚不成熟，社区基础设施不完备，社区机构功能发挥不足，客观上造成社区养老服务功能无法满足市场需求。 2.3 养老服务供需矛盾日益突出
随着老年人在生活照料、医疗保健、精神慰藉等多层次、多样化需求快速增加，现有养老服务供给能力离巨大的需求还有不小差距，主要体现在养老设施总量供不应求。据统计，截止2012年底我国各类老年福利机构为4.4万个，床位数416.5万张，平均每千名60岁以上老人拥有床位22.4张，而实际上很多地方的公立养老机构出现千人难求一床的尴尬局面。而民营养老机构却呈现床位空置率高，营运不佳的状况。从全国总体来看，养老机构和配套设施缺乏、养老床位不足、现有资源亟待整合优化，养老服务的数量和质量都远远不能满足市场需要。
2.4 养老服务项目、水平及医护专业人员素质亟待提高
目前，大部分养老机构只能给入住老人提供最基本的养老服务，养生康复、医疗保健、文化娱乐等其他方面的服务内容很少。过于单一的模式，不仅影响养老机构的社会经济效益，不能有效满足老年人的需求，也会影响到老龄事业的健康发展。另一方面，养老机构的专业护理人员缺乏、护工年龄偏大、素质不高、专业技能缺乏及流动频繁，不少养老机构由于受到条件的限制，工作人员只能既当管理人员又当护理人员，身兼数职，劳动强度大、工资待遇低、工作环境差，社会上还存在着对养老服务人员的偏见，导致养老机构工作人员队伍不稳定。
2.5 养老产业发展滞后
从现实看，我国有消费能力的老人数量其实是庞大的，消费市场是存在的，养老市场规模巨大。国家有关扶持老龄事业的政策、规划虽然陆续出台，但地方政府实施的细则、配套的制度在具体落实上还存在不少问题，特别是各地对民办养老机构的扶持不够，具体的优惠政策和措施还比较缺乏，可操作性不强，所以养老产业还一直处于被“观望”的境地，进展缓慢。与迅猛发展的老龄化进程相比，养老产业发展相对滞后，主要表现为养老产业规模小，形式陈旧，结构单一，数量少，由于养老产业主要集中在经营养老院或生产老年用品上，而从事老年用品的生产企业、消费场所普遍规模不大、产品不多，无法形成联动，没有形成产业链条，不能满足老年群体的消费需求。现阶段我国养老行业发展较为分散，行业准入标准还不完备，行业规范与监管也相对薄弱。
3 加快养老事业发展的对策及建议
3.1 发挥政府主导作用，构建可持续发展的社会养老服务体系
面对社会日益增长的养老服务需求，地方党委政府要把老龄事业看作长期的战略性问题、重大的民生问题，把发展老龄事业纳入经济社会发展总体规划，建立养老公共服务财政投入稳定增长机制。雅安要抓住灾后恢复重建契机，充分利用优质的生态资源、生态环境，加快推进养老事业社会化产业化发展，走多元化、特色化、生态化之路。坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，推进城乡、区域之间老龄事业发展，着力构建以政府投资和普通服务为特征的机构养老、以社会投资和中高档服务为特征的专业社区养老、以居住分散和服务分散为特征的居家养老这三种方式。建立与雅安市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，统筹城乡、适度普惠的老年福利制度和以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。
3.2 加强科学规划，加大政策扶持
政府的责任主要体现在制定养老服务规划、制定养老服务扶持政策、加大基本养老服务投入以及养老机构规范管理等方面。一是要按照统筹考虑、合理布局、超前规划的原则，在科学分析本地老年人口发展趋势的基础上，结合地方经济社会发展规划和城市建设规划，制定全市养老机构发展总体规划，科学统筹养老服务机构布局，为未来养老服务事业发展预留空间。二是加大政策扶持，将养老机构设施建设项目纳入绿色审批通道，对养老产业在简化和规范程序、土地划拨、税收优惠、减免费用、精神鼓励、财政补贴、信贷优先、吸引外资等多方面制定支持政策。三是提高财政对新增养老床位的补贴力度，对新增养老床位的补贴范围、标准、补贴申请和下拨办法进行具体规定，使对新增床位的财政补贴能够落实到位。同时要结合地方实际切实落实国家关于养老体系建设的各项优惠政策。
3.3 加大专业人员培养，加强养老机构人才队伍建设
一是作为培养专业人才的重要阵地，高等院校和中等职业学校应有计划地增设与养老服务相关的专业或课程，开设老年医学、老年护理学、营养学以及心理学等课程，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等实用性专业人才。二是以医药卫生类专业为主要优势的雅安职业技术学院为依托，建立全市养老护理人员培训基地，对养老机构的管理、服务人员进行培训与轮训，逐步建立养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度，不断提高养老服务从业人员的职业素养、业务技能和服务水平。三是鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业、护理专业的高等院校毕业生到养老机构工作，并为他们创造良好的工作和发展环境，提升养老机构专业化管理水平。四是完善专业人才与志愿者、社会义工相结合的服务队伍，为老年人提供科学的志愿服务。
3.4 推进居家养老服务，完善社区服务平台，构建多元化、全方位的社区养老助老服务体系
养老机构已从传统意义上仅为孤寡老人提供抚养和生活照料的老年福利院，向覆盖全体老年人，为他们提供生活照料、精神慰藉、康复护理、医疗保健、健康教育、体育健身、文化娱乐、权益维护等全方位的服务转化。而家庭养老功能趋于弱化的现实和社会、经济的发展现状，迫切需要社区参与到养老服务业中。要超前谋划社区养老服务设施建设规划，把社区养老服务站、社区老年日间照料中心项目建设列入政府民生工程，加快社区居家养老服务中心建设步伐，以社区服务中心为核心，以社区医院、社区调解中心、社区敬老院、社区托老所、社区老年学校、社区婚介所和家政服务中心等为依托，以社区志愿者为补充构建社区养老助老服务体系，依托现代信息技术手段，通过电子政务、社区服务信息网、热线电话等形式，努力构建覆盖城乡的养老服务信息网络平台。合理确定政府购买服务的标准、范围和方式，依据不同情况为老人提供有偿、抵偿或无偿的养老服务。 3.5 提高保障水平，完善养老保障体系
一是加快推进城乡一体养老保障体系建设，探索城乡统筹发展的养老保障制度模式，重点解决农村老人“养”和“医”的根本问题。二是探索医养结合，引导医院与养老机构对接挂钩、开设全科门诊和派驻医务人员等，对符合条件的养老机构及时纳入基本医疗保险和新农合定点范围，并逐步建立政府为困难、空巢、失能老年人购买服务的养老服务补贴制度。三是完善老年人社会保障制度，形成基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险与商业养老保险相结合的养老保险体系。四是建立全市高龄老人补贴制度，对年龄在80周岁及以上的老年人实行享受高龄生活补贴，按年龄段制定适当的补贴标准按月发放。
3.6 大力发展民办养老产业，丰富组织形式与运行模式
雅安经济还比较落后、财政困难、政府资金投入不足，公立养老机构远不能满足社会养老服务需求，而大力支持和发展社会力量举办专业化养老机构是切实解决养老难题的有效措施，可以有效地改变我市养老机构数量少、服务类型单一的问题，缓解养老服务供需失衡的状况。雅安要充分利用良好的生态环境和自然资源，按照灵活适用的原则，探索多种经营模式，鼓励民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，兴办养生养老公寓、老年康复护理院、临终关怀医院，建设养生养老基地等高、中端生态养老服务机构。引导民间资本、企业投入养老产业，实现规模化、品牌化经营。发展老年旅游产业，在旅游资源、旅游设施、旅游服务方面进行重新组合，有针对性地设计老年旅游产品，配套建设社区卫生服务机构、餐饮服务中心、文化娱乐场所、老年大学、老年运动中心等，最大限度地满足老年人的需求。
3.7 规范养老服务管理，加强行业监管
制定和完善符合地方实际的居家养老、社区养老和机构养老管理办法，完善养老护理职业标准，推进职业资格认证。建立具有组织、指导、服务等功能的社会养老服务指导中心，推进养老机构等级评定工作。建立养老服务准入、退出和监管制度，强化对养老服务机构的服务范围、服务质量及服务费用收支情况的日常监督和年度检查。加快养老服务业标准的研究，初步建立既能体现雅安特色、又能满足现代养老服务业发展需要的养老服务业标准体系，促进养老服务业向品牌化、特色化方向发展。逐步建立起政府依法管理、行业规范自律、实体自主运营的管理体制，规范养老服务市场行为，引导养老服务事业健康发展。
养老服务业作为新兴行业，具有广泛的社会需求和广阔的发展前景。由于养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等众多方面，蕴含着巨大的老年消费市场。庞大的老年人群以及未来数十年不断增长的趋势，决定了老年人消费群体将支撑起一个庞大的养老产业市场，“夕阳产业”将逐渐发展为“朝阳产业”。有机构测算，2010年中国老年人的消费需求已经超过1万亿元，预计2050年前后将达到年均5万亿元。老龄人口的快速增长也将催生大量的就业机会，从2010年到2030年，我国养老产业从业人员将从2000万人激增到7800万人，提高就业率约2%以上。可见，发展养老产业大有可为，养老服务社会化已成为应对人口老龄化的有效途径，而只有切实将“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为”的目标作为发展方向，作为重要民生任务之一，才能不断满足广大民众的养老需求，才能加快推进养老事业社会化产业化的有序发展。
