农村社区居民参与当地旅游发展法律问题探讨
经济的快速发展，生活质量和水平的快速提升为人们外出旅游创造了条件。近年来，随着我省旅游业的迅速发展，特别是乡村旅游热的持续升温，当地农村社区居民参与旅游活动也越来越普遍。主要表现在农村社区居民不同程度的参与当地旅游决策、旅游规划、旅游经营服务、旅游知识的教育和培训、旅游文化传播等旅游发展的全过程。但由于法律制度保障机制的缺失和不完善，总体上看，农村社区居民参与当地旅游发展程度浅、层次低，一定程度的影响了当地旅游业的深入发展。
一.农村社区居民参与当地旅游发展的现状
通过对安徽省省级旅游扶贫实验区天堂寨镇农村社区居民参与当地旅游发展的现状进行调研，我们发现天堂寨镇农村社区居民参与当地旅游发展的形式主要有以下几种：1）参与旅游发展规划。天堂寨镇农村社区居民参与当地旅游规划包括：参与当地旅游发展目标、措施的制定，如：对当地旅游业发展的目标、规模、水平、市场营销战略、融资方式等政策的制定提出意见和建议；对景区能否进行开发、如何进行开发、如何参与相关服务等问题建言献策。2）参与当地旅游经济活动和利益分配。天堂寨镇农村社区居民既是当地旅游发展的建设者也是当地旅游发展成果的继承者，他们在当地旅游业发展过程中，不仅参与旅游规划，而且也参与经济利益的分配。（1）直接到当地旅游公司就业：一般在旅游公司中，当地居民的人数占公司总人数的90%以上。主要原因一方面是当地居民生活居住地和工作地较近，另一方面是当地居民对景区地理环境较为熟悉。（2）自行销售旅游商品、从事旅游服务。销售的旅游商品主要是向游客销售具有当地特色的手工艺品和土特产。旅游服务主要是指社区居民自行开展旅游服务，其中包括旅游餐饮接待、住宿接待、旅游交通接待、导游接待、娱乐接待和购物接待等。（3）参与当地部分庆祝活动。为旅游公司丰富旅游项目，提高旅游公司的知名度，一般旅游公司各种节庆日均要举办不同主题、不同形式、不同规模的旅游活动项目。当地村民在政府和旅游公司的组织下，参与编排、表演，并根据付出的情况给予酬劳。3）参与当地旅游资源、环境的保护。据调研，天堂寨镇农村社区居民积极参与当地自然资源、旅游生态环境、民俗文化等文化旅游资源的保护、开发和利用。4）参与当地旅游培训和教育。因旅游公司招收的员工大都由当地社区居民组成。旅游淡季时，旅游公司会对员工进行营销、导游、民风民俗文化、各种娱乐设施的操作规程、急救知识等各种服务技能培训，以提高员工们的素质，满足游客对高服务质量的需求。
二.当前社区居民参与当地旅游发展存在的法律问题
农村社区居民参与当地旅游发展不仅能增加收入，实现致富；也能搭建一个展示和宣传当地的风土人情及乡土文化的交流平台，扩大知名度和影响力，促进当地旅游经济的快速发展，而且还能提高农村社区居民的民主参与、管理及共建意识，推动社会主义新农村建设。但我们经调查发现，当前我省农村社区居民参与当地旅游发展的相关法律制度，有的还欠缺，有的还不完善，如农村社区居民参与当地旅游发展的权利有哪些、参与的方式和种类有哪些、如何规范他们参与旅游经营行为、如何分配旅游所得利益等问题，目前我国的旅游法律制度和体系中均没有明确规定。这些问题影响并制约着农村旅游业的深入全面发展。
（一）农村社区居民参与当地旅游规划、决策等制度的缺失
很多景点在规划时对社区居民无论是在旅游项目的论证、立项、决策，还是环境权利的主张方面都没有给予足够的发言权。比如：生态旅游发展把社区居民排除在外，不是让他们以东道主的身份积极投身旅游建设的全过程，仅仅被动地参与旅游活动，不利于社区整体生活水平的真正提高。我国法律明确规定，旅游景区的所有者是国家。但现实中比较难以区分，社区居民参与旅游规划、决策等制度若不健全，这种复杂的利益关系，将会引发当地旅游开发的权属之争，进而可能冲突不断，这将有碍当地旅游业的健康发展。
（二）农村社区居民参与景区就业的劳动保障制度不健全
2008年我国《劳动合同法》正式施行，农村社区居民参与当地旅游景区就业劳动权利也应受到法律的保护。但是由于旅游行业的特殊性，特别是工作时间较长工作环境较为辛苦，很多旅游企业故意钻法律的空子，一些企业员工的劳动休息权、加班工资待遇得不到充分保障。也有一些旅游景区为降低成本违法雇用当地中学生实习工，这样一方面造成社区居民工作岗位的减少，另一方面由于学生都是在读，且是未成年人，侵犯了他们的受教育权等合法权益。
（三）农村社区居民参与当地旅游发展的利益分配机制欠缺
旅游活动中涉及到的利益相关者主要包括政府主管部门、旅游直接经营者、当地社区居民、旅游者。由于旅游开发的大部分经济利益不属于农村社区居民，实际上农村社区居民在当地旅游开发中处于弱势，“如果旅游开发完全依照市场运作，当地居民可能会被排除在利益主体之外。”①比如，作为旅游业发展和解决“三农”问题的新亮点的乡村旅游，以“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”为主要内容，有着良好的发展前景。但调研中发现，当地农村居民参与旅游开发过程中，利益分配不均的现象十分普遍。因旅游利益分配不均衡，农村社区中只有参与经营的少部分人因能参与旅游经营而获益，由此导致企业、政府、居民三方之间的利益冲突日益明显，矛盾纠纷也越来越多。
（四）农村社区居民参与当地旅游发展监督机制缺乏
由于农村社区居民处于弱势地位，参与旅游活动往往是被动的，即使旅游企业有违法、违规行为，也很难对这些行为进行有效监督。如村民没有当地旅游产业发展规划制定、经营管理、收益分配等决策权利，参与程度也较低，对决策过程的可能存在的违法违规行为无从知晓，更谈不上实施监督。 三.推进社区居民深入参与当地旅游发展的法制措施
实践证明，农村社区居民参与当地旅游的深入发展需要法律制度保障，需要从立法和制度建设上尊重农村社区居民的参与权，保护他们通过参与当地旅游发展获得的合法利益，鼓励他们通过积极参与当地旅游发展来实现致富。
（一）立法保障农村社区居民参与制定当地旅游发展规划的决策权
在制定当地旅游发展规划时，应充分考虑当地农村社区居民的利益和合理要求，充分体现他们的意愿，将农村社区居民参与当地旅游发展的利益法律化，保障每一个居民的正当权益。必须通过相关法律、法规赋予农村社区居民更多的决策参与权，使农村社区居民对当地旅游开发决策拥有一定的话语权。“有必要构建政府、企业、居民三维一体的社区参与旅游发展与决策的联动机制，增加社区居民的决策权与管理权”②。在决定资源是否被开发、以何种形式开发、如何管理等问题上，当地居民要有参与权、监督权。如，在决定是否开发某项旅游项目前，可以采取召开当地农村居民代表参加的听证会、抽样调查等方式进行，以全面了解他们的真实想法。当地居民的认可度应当做为立项的先决条件。批准立项后，可以成立主要有当地居民代表参加的旅游开发委员会，以确保对管理全过程的参与。农村社区居民对生态旅游开发建设给本地区环境和社会文化带来的冲突也应有知情权和监督权，对生态旅游的开发建设应有提出合理建议和检举的权利。
（二）构建社区居民参与当地旅游发展的利益分享机制
一是制定行之有效的旅游经营利益分配方案。在充分考虑各参与方的利益的基础上，制定行之有效的旅游经营利益分配方案，保障各参与方利益分配的相对公平、公正。如对于参与愿望和经营能力强的居民可让他们直接参与旅游活动，诸如经营旅游商品和家庭旅馆等；对于不愿参与经营，生活水平低的社区居民可以按照自愿原则分配到相关旅游企业就业，保障其基本生活。二是完善社区居民旅游培训、就业和自主经营等方面的政策、制度和措施。“通过宣传培训等多种方式，提高社区居民的社区意识和参与能力，使社区居民以更积极、乐观的观念来对待旅游发展，参与的程度越高，当地的自然和文化资源的保护自发性越强。”③当地政府应制定具体的优惠政策措施，加强对社区居民的积极支持、引导、鼓励社区居民的工作、生活融入到当地旅游业的发展中去，并应当对旅游经营者培养、吸收居民就业等义务进行相应规定，实现经济发展、环境保护、社会和谐的良性循环。三是完善当地旅游业财政税收分配制度，保障社区的社会利益。尤其对于贫困地区，旅游收入应主要用于改善当地居民生活、保护自然资源与环境、保障社会的和谐稳定发展。
（三）规范社区居民旅游经营行为，提高服务质量
旅游业的健康稳定发展需要良好的旅游环境。良好旅游环境的塑造有赖于旅游经营者的行为规范和服务质量，社区居民参与旅游服务，应具备良好的职业道德和行为规范。1）社区居民应具备良好的职业道德。社区居民在整个旅游服务过程中要严格做到文明礼貌，时刻提醒游客主意安全，并帮助游客做好相关安全措施，确认安全无误后才能启动娱乐设施。对遇到困难的游客给予力所能及的帮助和免费咨询。遇到解决不了的问题，应及时上报景区及有关部门处理。定期参加规范服务培训，养成良好的职业道德，努力提升自己的服务质量，满足游客的需求。2）社区居民从事旅游经营活动，要自觉遵纪守法。经营服务比较简单的可以以个体工商户的身份经营，比如，从事的是商品买卖，应该向旅客介绍富有本地区特色的旅游商品，要明码标价，杜绝价格欺诈等不法行为。如果从事住宿、大型表演等旅游项目，游客人数较多、从业人员也较多的情况下，应成立旅游公司，规范经营和服务；同时和景区开发的公司要有一定的协议，达成双赢的局面，避免出现不正当竞争或恶性竞争的局面。一直以来，国家和地方政府都对发展旅游业非常重视，出台了很多促进旅游业发展的政策和措施。目前，《中华人民共和国旅游法（草案）》已经全国人大初审并向社会公开征集意见，希望能从制度建设层面积极回应农村社区居民参与当地旅游发展的需求，进一步推动我国旅游业的全面深入发展。
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