矿山地质环境保护问题成因及对策研究
中图分类号：P694 文献标识码：A
文章编号：1674-9944（2013）01-0066-03
1 引言
环境与发展是当今社会和学术界普遍关注的焦点问题，经济社会发展离不开对矿产资源的依赖。伴随着我国工业化、城镇化、市场化的进程加快，对矿产资源的需求与消耗会逐渐加大。矿产资源开发为经济社会的发展提供支撑的同时，由于忽视了矿山的环境保护和治理，又在很大程度导致了一系列矿山地质环境问题，如土地资源的破坏，地形地貌景观破坏，崩塌、滑坡泥石流、地面塌陷等地质灾害。因此遏制矿山地质环境恶化，加强矿山地质环境治理和保护已成为各级政府和国土管理部门亟需解决的重要课题。技术进步和工程措施在矿山地质环境保护和治理中发挥着十分重要的作用。但我国特殊国情和国际经验表明，发挥市场机制的作用以及政府的管理职能、构建完善的经济制度体系也是非常必要和有效的。
2 矿山地质环境保护中存在的问题
2.1 矿山地质环境投入和融资体系不完善
进入21世纪以来我国地质环境保护的财政投入呈现快速增长的态势，国家投资用于矿山地质环境整治的资金平均每年高达12.2亿元，2000～2008年投资总额为110亿元。2009年中央财政和各级财政共安排矿山地质环境治理专项资金67.4亿元。但目前地质环境保护经济制度的明显特征是单一财政投入型、临时性、补助性，其相应的投入和融资体系也不完善，主要表现为：①财政投入没有形成稳定的财政专项制度，缺乏持久性的经济保障机制；②缺乏完善的矿山地质环境保护多元投入激励机制。虽然国家出台了相关法规和政策，鼓励企业或者个人进行地质环境保护投资，但是并没有对税费减免、行为主体的权益保障等方面作出明确和具体的执行细则。③地质环境保护金融制度建设比较落后，在市场经济条件下普遍使用的融资模式，比如债券融资、保险等，但在我国的矿山地质环境保护与治理等方面工作中应用较少。
2.2 矿山地质环境保护体系不健全
（1）矿山地质环境管理和治理的基层服务体系不健全，主要表现为人员、设备、设施配置严重不足，相应的技术相对落后。
（2）矿山地质环境价值评估与监测统计体系建设处于刚刚起步阶段，这导致矿山地质环境工作缺乏相应的标准，同时矿山地质环境开发利用对生态破坏的损失也难以评估。
（3）矿山地质环境产业经济相对落后。主要表现为与地质环境相关的产业影响力不够，比如地质遗迹的旅游业产业化发展、矿山地质环境信息服务产业等，需要建立多样化的产业发展模式。
2.3 矿山地质环境保护制度和政策的可操作性不强
从我国开始地质环境保护工作以来，便制定和颁布了大量法律、法规和政策措施，这为地质环境保护提供了客观依据，并发挥了重要作用。但是，随着社会经济的发展水平进一步提高，政策运行的外部环境发生巨大变化，滞后的矿山地质环境保护政策就无法适应新形势下地质环境保护工作。企业缺乏对矿山环境地质环境投资的激励，加上政府与企业之间存在着信息不对称，政府监管企业行为的成本较大，企业往往着眼于短期效益最大化，会减少环境方面的投资。
3 矿山地质环境保护问题成因的经济学分析
西方经济学认为经济发展中的环境恶化问题是由于人们的行为和制度安排不当所产生的。经济理论为环境治理政策设计提供了重要依据，而外部性理论和市场失灵是与环境问题紧密联系的重要理论问题。
3.1 市场失灵基本理论
亚当?斯密提出了资源配置的“看不见的手”的理论，得到了众多古典经济学学者的认可[1]。他们认为市场机制是完美无缺的，在资源配置中发挥着重要作用。事实上，市场机制并不是完美无缺的，在一定的条件下才能正常运转。当市场垄断、公共产品、外部性、信息不对称等存在情况下就会出现市场失灵。其中外部性对市场失灵影响最大。外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应，是一个经济主体的经济活动直接影响他人的福祉，却没有承担相应的义务或获得回报[2]。外部性包括两类：正外部性和负外部性。外部性的存在造成社会脱离最优的生产状态，使市场经济体制不能很好的实现其优化资源配置的基本功能，此时就会出现市场失灵。
3.2 市场失灵与矿山地质环境问题
在矿山地质环境的开发和保护中也存在着明显的外部性。在负外部性方面，主要表现为矿山地质环境资源的过渡开采导致的地质灾害、生态破坏、山体滑坡、耕地被压占等地质问题，其产生的成本和危害由整个社会来承担。在正外部性方面，主要表现为矿山开发企业加大矿山地质环境治理的投入力度、在矿山开发中使用先进的技术以减少对生态环境的破坏等方面。这两方面都会对矿山地质环境产生负面影响。
（1）负外部性与矿山地质环境问题。对于具有负外部性的产品或者生产行为，经济主体在进行成本核算时不会将环境污染和生态破坏等外部损害考虑进去，这会造成社会成本和私人成本之间的偏差。生产者若根据自己对成本和收益的核算进行生产，就会造成“坏”产量（负外部性）的过度供给。用图1表示具有负外部性的经济活动对矿山地质环境的影响。D为社会边际收益曲线，SMC 、PMC分别表示社会边际成本和私人边际成本。在负外部性存在的条件下，私人边际成本小于社会边际成本。最优资源配置的前提条件是社会边际收益等于社会边际成本，表现在图上就是SMC与D相交时所对应的产量Qo，最优情况下所对应的矿山地质环境的损害水平为Ro。但在现实中生产者决策时往往忽略对外部环境的损害（负外部性），最终选择的产量是Qe（曲线MPC与D的交点），对应的生态环境破水平为Re。生产者在不考虑外部性进行生产决策时增加的环境污染和生态破坏水平为RoRe。由以上分析可知，由于负外部性导致的市场失灵的存在，这会造成环境污染和生态破坏的过度产生。 （2）正外部性与矿山地质环境问题。对于具有正外部性的生产行为，经济主体在进行收益核算时不会将非市场价值的正外部性考虑进去，这会造成社会收益与个人收益之间的差异。生产者若根据自己对成本和收益的核算进行生产，会造成“好”产品（正外部性）的供给不足。用图2来表示具有正外部性的经济活动对矿山地质环境的影响。SMB为社会边际收益，PMB为私人边际收益，SMC为社会边际成本，在正外部性的存在的情况下PMB小于SMB。最优资源配置点位于SMB与SMC的交汇处，最优情况下所对应的产出水平是Qo，此时减少的环境污染和生态破坏水平为ORo。但现实中生产者进行收益核算时往往只考虑私人收益，而忽略正外部性收益，最终选择的产量水平是Qe，即PMB和MC的交点，此时减少的环境污染和生态破坏水平为ORe。与最优状态相比，增加的环境损害为RoR。综合以上分析可知，由于正外部性导致的市场失灵存在，这会导致良性产品的供给不足。
4 矿山地质环境保护的政府规制改进
市场失灵为政府规制提供了依据，政府应在矿山地质环境保护中发挥重要作用。但是，当前的矿山地质环境保护的政府规制主要是宏观层面，没有从市场机制入手，并带有非常明显的强制性，政策工具较为单一，这可能会导致矿山地质环境保护效果与规制目标产生偏差，政府规制失灵现象比较严重。矿山地质环境保护规制的改进应在宏观规制的基础上增加针对市场主体的微观规制，建立完善地质环境保护多元经济制度支撑体系，并通过制度性措施将外溢到社会上的成本或收益复归原行为主体。
4.1 矿山地质环境保护与治理分区分类分级管理
由于不同区域社会经济和自然条件具有明显差异，不同矿种的矿山或不同地区的同类矿种矿山在开发利用过程中，对生态环境的影响类型、影响程度和规模也会表现出差异性。基于这一点，应实行矿山生态环境分区分类分级保护与治理。这不仅有利于矿山开发和治理工作的开展，也有利于明确划分不同管理部门的职责和任务。在实践中应因地制宜，根据不同地区、不同类型的矿山地质环境，制订和颁布相应的技术规范、评价标准，全面推进矿山地质环境保护与治理工作。
4.2 建立完善的矿山地质环境保护体系
矿山地质环境保护的政策工具包括两类：一是控制性政策工具，主要有禁令、配额、标准等方法，二是激励性政策工具，主要强调使用市场机制，比如税收、补贴、排污权交易等方法。从发达国家和地区的实践经验来看，控制手段是基础性的，应用比较多，而激励性手段也是不可缺少。在矿山地质环境保护中，不能简单地判断哪种政策工具更有效，应综合考虑两方面：一是矿山地质环境问题的性质，二是矿山地质环境管理机构获取相关信息的成本，比如矿山开发活动与生态环境质量之间关系的信息的难易程度，应由谁承担治理成本等等。因此，矿山环境管理不能仅仅依靠控制手段或者激励手段中的一种政策工具，而是应在对矿山地质环境问题的价值损失、赔偿主体和赔偿责任等综合评估的基础上，综合应用多种政策工具，建立激励相容和有效约束的矿山地质环境保护机制。
4.3 重构矿山地质环境的价值体系
在市场经济条件下，政府在某个矿山地质开发项目的决策过程中往往只注重经济效益，而忽略了矿山地质环境本身所具有的价值，比如生态价值和社会价值，不利于矿山地质环境保护。应重新构建矿山地质环境价值核算体系，使外部性流失的价值重新回归相应的经济活动主体。新的价值核算体系应该以矿山地质环境的外部效应的价值为中心。基于此，矿山地质环境的总价值应包括四个方面：一是矿山地质环境直接使用价值（即矿山资源的经济价值），二是矿山地质环境的间接使用价值（包括景观价值、生态价值以及社会价值），三是矿山地质环境的选择价值，四是矿山地质环境的存在价值。从以上分析可知，在新的矿山地质环境价值核算体系下，矿山地质环境的总价值考虑了正外部性的价值（或者负外部性的价值损失）及其它价值，改变经济主体的成本和收益关系，能够有效减少矿山地质环境开发的冲动，从而有利于矿山地质环境保护。
