健全财力与事权相匹配的财政体制探究
中图分类号：F80 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-044-01
一、对我国现行财力与事权不匹配的分析
（一）事权划分不明确，支出责任下移
自改革开放（1978年）以来，地方财政支出的比重就呈现逐年上涨的趋势，中央政府将社保就业、医疗、一般公共服务等大量事权下放给地方，造成地方支出责任的增加。1994年分税制改革对中央与地方政府间的财力与事权进行了初步划分，使中央财政收入占全国财政收入的比重有所提高，相反，地方财政收入所占比重却略有下降，与地方财政支出的增加不成比例。可看出地方财政支出不断上升的倾向，由分税制改革初期所占的69.71%猛增到2012年的85.35%，在这期间增长了15.64%，约每年增长0.82个百分点。这反映出地方所承担的事权要多于中央政府，财政支出的需求必然要多。
（二）分税制不完善，收入划分不合理，财权上移
纵观1994年至今20年中地方税系不见扩充，反而日渐萎缩，越来越少，致使地方自主财力不足，难以满足其高额的财政支出。从税种划分来看，中央与地方的共享税由1994年的增值税、资源税、证券交易印花税等增加了两类所得税，相关比例也有所变动。对于原来营业税等16个属于地方税系的税种却有较大变动，随着一些税种如农牧业税（2006年取消）、屠宰税等的取消或停征，造成本就很薄弱的地方税收体系更加萎缩。
（三）政府间转移支付制度不健全
首先，我国转移支付制度缺乏相关法律保障。转移支付实质是政府间财力的无偿转移，必须借助相关法律作保障。其次，我国转移支付制度结构不合理、不规范。这主要体现在我国专项转移支付比重偏高，一般性转移支付规模不大，而实际上真正起到均等化作用的却是一般性转移支付。目标虽明确，但往往随着地方在财力的管理使用上的随意性而“破产”。最后，我国转移支付制度分配方法不完善。大部分的转移支付都按照“基数+增长”分配的，采用这种方法限制了地区间财力平衡的调节，往往会导致“富者更富，穷者越穷”。
此外由于为了应对2008年的国际金融危机，实现“保增长”目标，地方对外举债以满足中央的政策要求，地方强烈的“政绩观”作引导，通过大规模的基础设施项目来实现GDP的增长导致地方债务堆积，经济发展负重爬坡也是不可忽视的因素。
二、健全财力与事权相匹配的财政体制的相关思考
（一）减少财政体制层级
我国目前财政层级有中央一省一市一县一乡镇五级，过多的预算层级使行政效率大大降低，也容易导致“机会主义行为”的滋生。因此就要进行扁平化的改革来削减政府层级，可通过实行“省直管县”和“乡财县管”两种体制以简化管理层次，充实基层财力，逐步实现中央一省一市县三级财政架构。由于我国各地区情况不尽相同，这两种模式的选择要事先斟酌调查且因地制宜，不能通过“一刀切”来盲目实施。
（二）理顺各级政府间事权划分
借鉴国外先进事权划分经验，我国事权划分可遵循三原则：法制原则，以法律形式加以规范各级政府间事权划分。受益范围原则，将公共品的受益范围作为事权划分的主要根据。效率原则，要有利于提高政府的行政效率和经济效率。
按照上述原则，我国事权可分为三类：纯中央事权、纯地方事权以及混合型事权。在地方政府间，又可将纯地方事权进一步划分，如纯省级、纯地市级、纯县乡级以及三者混合型，并应该将混合型事权更进一步分配到各级地方政府。政府间事权明确划分后，各级政府应按章办事，各司其职，避免“越位”与“缺位”。
（三）建立科学的分税制度，调整政府间财政收入划分
首先确定地方政府的主体税种。随着“营改增”试点的扩大，无论是地方主体税种还是地方财政收支，都会遭受极大冲击，可考虑将财产税作为地方主体税。其次提高地方税收在整个税收收入中的比重，加快推进房产税、个人所得税以及资源税等重点税种改革。最后赋予地方政府一定的税收立法权。加快开征一些新税种，如电商税、遗产与赠与税等，使得中央与地方都有和本级政府事权相匹配的税种与财力。
（四）健全财政法律机制，重构财政监督体系
明确划分中央及地方的财权与事权，确保财力与事权相匹配的财政体制的正常运行，避免机会主义行为的滋生，根据社会主义市场经济发展的要求，我国当前应该尽快健全有关法律法规，完善现行的《预算法》，建立包括预算、国有资产、财政监督等发面的立法，重构强化监督体系，确保财政体制的法制性、规范性以及可预期性，以防财政体制出现紊乱而不可调和的局面。以法律的形式对财政体制加以框定，使分税制财政体制能科学运行，实现相关财政信息透明公开，也能保证各级政府职能准确“到位”，使政府间的财政关系趋向健康、稳定的发展。
