试析我国高校对口支援政策评估问题及对策
中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）09-0031-05
完整的政策施行过程不仅包含政策制定和政策执行，而且还包括政策评估。但政策评估往往容易被忽略，特别是当政策执行一帆风顺时，评估更是难以引起人们的兴趣。只有当政策出现问题或障碍时，人们才感悟应该重视评估因素。政策评估回答的是“政策执行得如何”的问题。总体而言，我国高校对口支援政策自2001年6月正式发布，已执行十多年，取得了初步的成效，也暴露了不少问题，而系统的政策评估尚没有开展，只是进行过一些类似于“评估”或者称为“非正式评估”的工作，目的是对高校对口支援政策执行的总体情况进行宏观了解和掌控。
一、我国高校对口支援政策评估存在的问题
目前，我国高校对口支援政策评估尚未出现在评估内容、评估程序和评估结果处理等方面做出系统规定的制度性文件，也没有建立规范的评估标准。每年教育部要求各高校开展的对口支援工作总结和数据统计报送工作，也不能算是正式的政策评估；现有的由教育部设计，供对口支援高校向教育部报送材料、统计数据用的统计表，其内容比较简单，还算不上是规范的评估指标，起不到评估分类指导的目的。此外，实际操作中存在数据填报的浮夸功利现象，在一定程度上影响了对口支援的积极性和统计结果的准确性、公平性。总体而言，已开展的高校对口支援政策“类”评估工作多属于非正式评估，高校对口支援政策尚未开展过系统的评估。
1.对评估的认识不足
一是思想不够重视。高校对口支援政策评估的决策者和执行者，或是评估的目标群体和利益相关者或多或少对政策评估的重要性认识不够。有些人抱着评估工作可有可无的想法，消极对待，不予主动配合；有些人对评估有明显的抵触情绪，认为评估工作消耗时间，得不偿失，因而勉强应付。二是动机有所偏差。高校对口支援政策评估主要是作为一种手段，是为了检查政策实施的效果，查找存在的问题。但在具体过程中，评估有时由手段转变成了目的，偏离了评估的本质。甚至为了达到所谓“理想”的效果，对统计数据进行加工、“美化”。二三是理念缺乏沟通。高校对口支援政策评估决策者和执行者缺乏与基层进行沟通和交流的意识，评估对象很多时候只是被动地等待评估者的检查和考评，被动地找材料，填数据，以至于评估工作往往得不到评估对象的理解和认同，基层参与评估的积极性和主动性受到明显抑制，政策评估体系上下层之间缺乏有效的互动，导致政策评估无法取得应有的成效。
2.评估主体单一
在高校对口支援政策的现有“评估”过程中，评估主体单一，整个评估过程都在体系内部进行。评估主体上层是教育部，中层是高校对口支援所涉及省市的教育主管部门（主要是受援高校所在省市的教育主管部门），基层则是对口高校管理部门。政策评估权力集中在上层，评估决策和执行是单线运作，自上而下，中层和基层基本上只负责操作层面，缺乏足够自主权，评估的积极性和有效性不够。单一评估主体有很多弊端：一是容易产生某种程度的盲目性和封闭性，整个评估过程在相对不透明的环境里进行，缺乏不同评估主体之间的交流：二是客观性和公正性容易受到外界质疑，由于缺乏与其他主体的竞争，导致缺少相应的监督：三是对评估对象而言，单一评估主体得出的评估结论认同度相对比较低，没有办法进行客观的比较；四是由于缺少监管，导致纠错机制缺损，面对客观不足，缺少有效的机制进行修正。
3.缺乏评估标准
目前，高校对口支援政策评估标准还没有建立，有的只是教育部设计的《对口支援工作统计表》。而这张统计表尚不足以作为标准的政策评估工具。第一，数据内容设计简单粗糙。统计表内容较简单，前五项一级内容只包含“对口支援组织情况”、“人才培养”、“教师队伍和管理队伍建设”、“科研研究”、“捐赠情况”，一级内容之下涵盖的相关二级内容，都是统计当年的对口工作数据；第六项一级内容“对口支援工作开展以来有关变化数据”（包含学位点数、教师硕博学历比例、国家级重点学科数、科研经费、受援高校第一志愿录取学生情况及一次性就业率情况等二级内容）则只要求反映自对口支援实施以来的数据变化。同时。一些指标设计比较粗糙，比如“捐赠情况”只要求填数量，而没有涉及质量，实际上捐赠物资的质量和使用效果本身也有一个评估的需要。第二，指标内容有缺失。现有内容设计虽然试图与政策内容和目标对应，但并不完全。如目前高校对口支援政策的“核心目标”是提升受援高校办学水平，增强受援高校服务地方经济社会发展的能力，但表中尚缺乏与之直接对应的评估指标内容。第三，没有设计各指标内容的权重和分值。如果统计表只是作为数据统计之用尚无大碍，但其内容若要转化为评估指标，一般应设计各指标的权重和分值。第四，指标内容没有体现分类指导的原则。高校对口支援目标是帮助受援高校提升办学水平，评估指标应能体现该目标的实现程度。而高校对口支援“支援哪些方面，怎样去支援”应该根据受援学校不同的定位和类型而有不同的工作重点，才能达到帮助受援高校自身“造血”的目的。因此，对应不同的支援重点，就应有不同的评估指标。否则就会像本世纪初的本科教学工作水平评估那样，因指标体系未能体现分类指导而遭到普遍诟病。第五，没有考虑多主体因素。一方面，统计表的填报对象只是双方对口高校，没有体现对地方教育主管部门的评估要求。事实上，在政策执行过程中，地方教育主管部门的执行力度本就需要外部的推动，应该借评估来促进，不能遗漏；另一方面，支援高校和受援高校结对存在“一对一”、“一对多”、“多对一”、“多对多”以及“团队式”组团对口支援等多种模式，统计表尚没有能结合各主体的角色定位来设计评估指标。 4.评估结果缺乏公信力
公布高校对口支援政策评估的结果，不仅具有程序上的象征意义，还具有实质性的内涵，它影响着人们对评估的认识及态度。由于过程和结果有着紧密的关联，人们对结果的质疑可能会引发对评估过程的不信任。面对公开发布的统计数字和一连串的成绩报告，从事高校对口支援工作或关注这项政策的人们时常会有一连串的疑问：到底这项政策的实际成效是什么，目前的评估结果发布究竟能有多大的公信力，投入和产出的比例如何，政策运行有否存在重大障碍，社会公众希望看到真实的有说服力的政策实施结果。这需要通过严格的政策评估才能获得。
二、我国高校对口支援政策评估存在问题的缘由
1.政府态度
教育部既是高校对口支援政策的制定者，也在政策执行中始终发挥着主导作用。但是政策运行十年来，教育部作为该政策的主管部门，既没有组织正规的内部评估，也没有委托开展正式的外部评估。虽然教育部曾组织过“高校对口支援”相关课题研究，目前教育部对口支援工作研究指导中心也开始发布《对口支援工作研究项目选题指南》，但这种形式对于评估政策效果仍存在不足之处，原因在于“政策研究需要安排专门的资金、办公设施和人力资源，而所有这些都是行政机构所不愿意支出的成本；同政策的研究和评估相比，行政机构必须优先考虑的是日常的事务。所实施的政策和进行的工程项目通常更具有象征意义和政治价值，其对社会的实际影响和实质效益则在其次。”
2.客观条件
高校对口支援政策评估尚没有正式开展，一定程度上是受政策客观条件的制约。包括高校对口支援政策执行缺乏稳定的资源保障，缺乏长期稳定的专门经费的支持，而且政策的激励制度不完善，激励手段偏单一，既缺乏物质激励。同时非物质性激励也需扩充内容。对支援高校来说，如果开展评估，结果没有优劣之分，或对评估的结果没法处理，那么实施评估似乎也失去了其主要的意义。
3.政策目标
政策评估的重要工作之一就是考察、检验政策执行是否完成了预定的政策目标以及达成目标的程度。这就要求政策本身要有明确的、可测定的具体目标。但高校对口支援政策目标宏大且不够，很难量化，给制订评估标准带来了困难。政策制定者出于增加某种应变能力的需要，还可能人为地用含糊的、不太确定的形式来表达和说明政策目标。高校对口支援政策目标显示出其仅为一般性的政策方向，体现了政府态度，但不易检查落实。它与具有激励因素的专项“工程”不同，后者的目标具体可量化，便于评估检查。
4.评估标准
高校对口支援政策评估尚没有正式开展，与制订评估标准的难度有很大关系。除政策目标难以量化导致评估标准制订困难之外，政策执行的多主体性也使得制订评估标准困难重重。高校对口支援的执行主体有支援高校、受援高校以及地方教育行政部门等，而支援高校、受援高校之间又存在“一对一”、“一对多”、“多对一”、“多对多”以及“团队式”组团对口等多种对口支援模式。即便已经拥有科学的评估指标，那么多个主体是分别评估还是作为一个“知识联盟”共同评估。若是分别评估，就要从评估指标出发，结合各主体的角色定位，分别制订评估标准，其中的难度可想而知；若是作为“知识联盟”“打包”评估，那只能考察该“联盟”集体完成目标的情况，各主体之间没有区分度，似乎又失去了对于部分的评估意义。
三、我国高校对口支援政策评估的对策思路
1.形成多元的评估主体
政策评估是一项涉及诸多事项的价值判断，评估工作的主观性和复杂性决定了单一评估主体容易发生偏差，所以应将内部评估与外部评估相结合。
现行的高校对口支援政策“评估”由政府主导并组织实施，评估结果由政府向特定人群公布，公布的具体内容也由政府确定，政府是唯一的真正评估主体。高校对口支援政策评估专业性较强，单纯的内部或外部评估很难做到客观公正。比较合理的做法是将内部评估与外部评估结合起来，克服它们各自的不足。“通常，最好的选择是聘请两个而非一个评价者：一位是内部评价者，在整个政策实施过程中进行评价；一位外部评价者，承担总结性评价的任务。这种选择能够平衡内部评价和外部评价的优点与缺点，并能通过两种相对独立的渠道获悉政策实施的情况”。可吸收教育部对口支援西部地区高等学校工作研究指导中心、对口支援西部地区高等学校专家工作组、中国西部教育顾问团等专家学者、社会力量以及相关利益群体参加评估，努力形成沟通与协商的机制，构建多元的评估主体。并按照责、权、利相一致的原则，逐步下放评估权限，实行分级评估，强化各对口高校的自主评估，注重发展性评估。同时借鉴美国等发达国家政策评估的经验，培育社会评估机构，将评估工作社会化。
2.设计科学的评估标准
政策评估是一种政治过程，同时也是一种技术或分析的过程。高校对口支援政策评估标准是政治性和科学性的结合，政策评估虽然带有政治取向，但科学性应占有主要的位置。
首先，正确评判高校对口支援政策评估标准设计的难易程度。本世纪初的本科教学水平评估的指标设计虽很费周折但仍缺陷不少，而高校对口支援政策评估标准是要反映政策目标，即受援高校办学水平提高的达成程度，因此难度一定不小；同时，本科教学水平评估是针对每一所“单体”高校，而高校对口支援政策评估是要评估结对的多所“高校联盟”，则更是增添了困难；此外，鉴于对口支援高校之间支援模式不同、方式不同，对口支援绩效显现的重点也不同，也不可能借用已有的本科教学工作水平评估指标或高等学校教育绩效统计指标体系对其进行精细评价。
其次，应吸取本世纪初本科教学工作水平评估的经验和教训，借鉴新一轮评估好的做法。前一轮本科教学水平评估虽遭到不少批评，但也收获了不少“经验”和“教训”，值得高校对口支援政策评估标准设计时吸取；同时，新一轮的本科教学评估有不少好的理念和做法，应该借鉴。例如可以参照“学校基本状态数据常态监测”的方法，要求对口高校在学校主页公布对口支援相关的基本状态数据，将对口支援政策评估和学校日常管理相结合。 最后，借鉴国外经验，弥补高校对口支援政策评估指标内容的缺失。高校对口支援政策的“核心目标”是增强受援高校服务地方发展的能力，因此应该设计能够体现对口高校服务地方发展的指标。英国自2000年以来在促进大学一区域互动方面，已有系统的理论研究和大型的实证研究以及相关政策行动，纽卡斯尔大学的城市和区域发展研究中心（CURD）是上述领域的全球领跑者。2000-2002年，查尔斯和班纳沃斯设计了《高校区域贡献评价指标》，提出了一套定性与定量相结合的方法，系统评估高校对其所在区域发展贡献状况的框架，包括基础设施建设、人力资本发展、商业发展、互动学习与社会资本发展、公平与医疗福利、文化和可持续发展七个板块的33项指标。该研究使用的高校区域贡献模型，值得高校对口支援政策评估指标设计时加以借鉴，以弥补目前该指标内容的缺失。
3.创设民主的评估过程
高校对口支援政策评估过程民主化，一定程度上是其生命力的体现。有了民主的保障，不仅可以对高校对口支援政策评估行为进行有效的监控，还可以提高政策评估的执行力，因为人们往往更愿意执行自己亲自参与过的政策。美国学者约翰?耐斯比特在《大趋势――改变我们生活的十个方向》一书中认为：日新月异的现代科学技术和信息社会正在使代议民主制转向参与民主制。“政策评估民主化的理想并非像听起来那么十分独特。尽管政策分析最初是作为科技专家治国论的方法而出现的，但对民主的考虑一直都是存在的。政策分析一开始就是服务于自由民主价值基础上的体制的”。
4.建立规范的评估制度
与制度化对应的概念是随意化，与制度化相比，它有许多危害。在高校对口支援政策正式评估开展之前，加强制度化建设尤为主要，因为“没有规矩，不成方圆”。如果太随意，想评估就评估，想何时评就何时评，没有规律可遵循，没有制度来约束，那么将对高校对口支援政策评估产生消极影响，因为随意化将侵蚀政策权威性的基础。在高校对口支援政策评估启动之前，该政策是否需要评估以及怎样评估都要有制度上的设计。要制订高校对口支援评估工作的制度性文件，保障高校对口支援评估工作从开始就走上制度化、规范化轨道。文件要对评估内容、评估程序和评估结果处理等方面做出系统规定，并且应该对分类评估、评估的周期等方面提出指导意见。
5.公布真实的评估结果
高校对口支援政策评估结果应该及时并真实地向社会公布。从社会角度看，这是公民知情权的体现，是其应有的权利；从政府角度看，这是政府民主执法、规范执法的体现，是其应尽的职责。政策评估结束，假若结果迟迟不予公布，就可能会引起人们的揣测和怀疑，那样政策评估也将很难得到广泛的理解和认同。高校对口支援政策评估目前尚未正式启动，就先前的“非正式”评估而言，其结果倒是及时公布的，对高校对口支援先进个人和集体也予以了公开表彰。只不过“评估”结果比较特殊，只有先进。期待今后，在高校对口支援政策目标更加明确、激励制度更加完善的基础上。能在开展政策评估之后，及时向社会公布真实的评估结果。
