农业转移人口市民化:机制完善及制度创新
中图分类号：C911文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0041-06
积极推进农业转移人口市民化，是我国推进城镇化、实现“四化同步”的必然要求和必由之路。当前和今后相当长的一段时间内，我国应以农业转移人口市民化为核心，加快城镇化发展和“四化同步”进程，并为促进经济社会持续健康发展创造条件。据国研中心课题组的模拟预测，到2020年我国农业转移人口的总规模将在3.2亿人左右。怎样才能真正让数以亿计的农业转移人口顺畅地变为市民，已经成为全社会普遍关注的热门话题和重要议题。为此，党的十八大、2013年中央一号文件、十八届三中全会以及中央城镇化工作会议均强调提出，要“有序推进农业转移人口市民化”。一方面要求“推进农业转移人口市民化”，另一方面又要求做到“有序”，这既是一个举措，也是一个目标；既是一个战略要求，也是一个战略决策。本文就农业转移人口市民化的涵义、多维困境、机制完善和制度创新等做一些粗浅的探讨，以求抛砖引玉。
一、农业转移人口市民化的涵义
所谓农业转移人口市民化，就是农村人口转移到城市，变为城市市民，实现经济上能立足、社会上被接纳、身份上皆认同、文化上能交融，身心真正地融入城市，并能享受到城市一切公共服务和社会福利的过程。
从字面上看，农业转移人口市民化比较简单，可要做到“有序推进”，却非常艰巨和复杂，乃至任重而道远。“有序推进农业转移人口市民化”的最终目的，大致可以理解为为农业转移人口在城市提供良好的生产、生活、生态环境（也可简称为“三生”环境）。而要更深层次地理解农业转移人口市民化的涵义，则可以从以下几个方面管窥：
1.农业转移人口市民化是一个持久甚至漫长的过程
农业转移人口市民化，绝对不是常人所理解的由农村户口变为城镇户口的“一化了之”；而是要从经济上、社会上、身份上、文化上全面发生嬗变。具体讲，必须经历四个基本阶段：一是通过转移就业实现职业身份的转换；二是通过同享公共服务融入转入地的城市公共服务体系；三是通过获得城市户籍资格实现自身权利和社会身份的转换；四是通过心理和文化完全融入城市成为真正意义上彻彻底底的市民。正是因为上述嬗变是质变，而绝非量变，所以绝对不能也不可能一蹴而就。因此，各地在制定“有序推进农业转移人口市民化”相关规划时，也应该综合考量、多措并举。
2.农业转移人口市民化是一个系统工程
农业转移人口市民化，绝对不是农村人口在空间上从农村转移到城市那么简单；而是要涉及到户籍、就业、医疗、教育、住房、卫生、城建等多部门、多环节，是一个综合性、集成化的工作。因此各地在安排具体工作时，一定要有全局观，统筹安排，方方面面都要兼顾到。既要根据不同群体市民化意愿及能力的差异，又要根据不同地区人口承载能力的差异，从整体出发合理设计和实施，以达到最优规划、最优设计、最优运作和最优控制的目的。
3.农业转移人口市民化既要“瞻前”又要“顾后”
农业转移人口市民化，绝对不是只“瞻前”（城市）而不“顾后”（农村）；而是一定既要“瞻前”又要“顾后”，周密地考虑和行事。所谓“瞻前”，就是能让农业转移人口义无反顾地走进城市、开展新生活，为此起码必须做到两点：一是能够让农业转移人口的身份由农民变为市民；二是能够让农业转移人口在城市有充分的安身立命所在。所谓“顾后”，就是能让农业转移人口心安理得地走出农村、离开故土，为此起码也必须做到两点：一是能够让农业转移人口所拥有的土地承包权、房产、宅基地能够“变现”或置换；二是能够让农业转移人口享受到城市所有的公共服务和社会保障。由此可见，只有做到了既“瞻前”又“顾后”，农业转移人口才能够转移得放心、转移得顺心、转移得安心、转移得称心。总起来看，“有序推进农业转移人口市民化”这句话虽然只有13个字，但内容相当丰富，涵义相当深刻，既要求经济立足，又要求社会接纳，既要求身份认同，又要求文化交融。即多个方面都要兼顾，而且都要达到相当的程度。
二、农业转移人口市民化中的多维困境
从农业转移人口市民化的过程来看，不外乎要从农村“走得了”，要在城市“留得住”这两个中心环节。从某种程度上讲，在城市“留得住”要比从农村“走得了”更关键、更重要。因为只有在城市“留得住”，才能完成农业转移人口市民化之“化”。探究起来，要彻底解决农业转移人口市民化中存在的“进城易、落户难，同工易、同权难，生存易、过好难，共存易、融入难”等问题，就要充分认知、切实正视并着力解决农业转移人口市民化中的多维困境。
1.城市不愿宽留
对于农业转移人口市民化，城市的政府部门和市民的态度“冷热”不同。政府部门出于响应国家推进城镇化战略、扩大城市规模、谋取政绩等需要，对于“有序推进农业转移人口市民化”的中央政策是拥护并积极响应的，甚至一再强调要把工作做实做好；而不少市民看待农业转移人口时依然“戴着有色眼镜”，缺乏长远的目光和包容的胸怀，尤其是出于大量农业转移人口市民化后会大大降低其福利指数等考虑，“城里人”与“农民工”的鸿沟难以根本消除，显得有些“冷”。 2.农民不敢眷留
目前农业转移人口市民化进程中农业转移人口中，许多人还有后顾之忧，甚至没有胆量眷顾留恋城市。许多人高度敏感地认为，农村是农业转移人口安身立命之所在，因为在农村，他们毕竟还有土地（山林）承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权以及相对宽松的生育权等经济和社会权利，一旦户籍迁到城市，他们就可能失去这些权利，而在短时间内，他们又难以在城市获得足够的经济和社会权利。如果要农业转移人口以放弃在乡村的基本权利为代价来获得一纸城市户籍，那相当多的农业转移人口是心存疑虑乃至不愿意的。
3.素质不避汰留
目前许多农业转移人口的素质较差，难以达到现代城市经济发展和社会进步的高要求，要不可避免地“汰劣留良”。在农业转移人口市民化进程中，即使是两厢情愿――城市愿意接纳、农业转移人口愿意留下，但从实际情况看“留下”也是相当困难的，大多数情况下是那些素质高的能够留下来。因为农业转移人口的素质参差不齐，不少人是以投亲靠友方式来到城市的，城市的高房价、高房租、高消费以及“动动都要花钱”等给他们带来相当大的压力，甚至连在城市生存都相当困难，更难以适应城市转型升级、提高品位、建设国际化大都市等高端化的需要。再加上农业转移人口与城市居民在公民素质、文化程度、价值观念、生活方式、行为习惯等方面存在的较大差距而导致的交往、互动、融合受阻，以及许多农业转移人口长年累月地在工地、商店、菜市场等岗位上奔波劳碌，缺乏与市民建立沟通和联络的时间、机会和途径，难以立足城市和融入市民，也就成了农业转移人口市民化的障碍。
4.成本不奢际留
许多农业转移人口经济条件差，让他们以相对较低的收入来承受过高的市民化成本，又缺乏积极有效的成本分摊或分担机制，农业转移人口即使到了城市生活居住条件也很艰苦，甚至难以负担城市高额的生存成本，使大多数农村人口对城市望而生畏、望而却步，严重影响农业转移人口在城市委积滞留的进程。农业转移人口市民化也是需要代价的，其中一个非常重要的方面就是经济基础。从目前绝大多数农业转移人口的经济基础来看，是比较薄弱的，难免是入不敷出。一方面，他们在农村苦劳作，但实现农业增产、农地增效、农民增收的难度越来越大；他们在城市大多出苦力，但获得的工资性收入又非常有限。另一方面，农业转移人口一旦市民化，而在短时间内甚至很长的一段时间内，大多数都难以平等地享有到政府补助性住房、子女义务教育、社会保障等公共服务，不得不承担相当高的生存成本，这对他们来说是力不从心的。
5.体制不胜积留
目前城乡分割的二元体制，还不能胜任农业转移人口市民化的需要，农业转移人口难以在城市累积滞留。改革开放以来，各地政府虽然做了一些改变城乡分割状况的尝试和努力，但从农业转移人口市民化视角来看，由于户籍制度及与之相关的就业制度、教育制度、社会保障制度等在内的城乡二元制度的禁锢，加在农业转移人口身上的种种不平等待遇依然没有得到实质性改善，农业转移人口在买房、子女上学、参军、社保等方面依然与城市大有区别，城乡之间消除二元分割可以说是进展仍显缓慢，收效甚微。目前全国范围内实行的城乡二元户籍制度，直接导致了城乡两种身份在利益上的严重不平等，也成了影响农业转移人口市民化的最根本制约因素和最大障碍。有些地方，由于市民觉悟较慢，又有了新生代农民工出现后的农民工群体分化，在原存的城乡二元结构问题还没有解决的情况下，又出现了“新的二元结构”的矛盾，即农民工与市民、新市民与老市民的矛盾。
6.政法不撑苛留
即现有的政策滞后，法规制度欠完善，不能支撑农业转移人口市民化的大提速，更难以做到极力挽留。从政策滞后及其影响来看，一是政府新政的出台和实施明显滞后于我国城镇化的实践发展，即使有了一些相关政策，也存在总体导向不够坚决和明显、顶层长远规划缺失等重大缺陷，这些缺陷前些年更为集中和突出；二是各地政府城镇化政策的执行力普遍不够，这主要是因为中央及地方政府相关政策的针对性、统一性不强，造成了地方政府在执行中缺乏全面的、系统的政策依据；三是各地城镇化政策滞后及其执行不力也产生了一定的不利影响，这主要是因为中央政府与地方政府的着力点有别造成的。对于中央政府来说，其所出台的政策一定要从全局的、战略的高度出发，照顾到所有农业转移人口的所有权益；对于地方政府来说，在贯彻中央精神背景下出台地方政策时，往往摆脱不了地方保护的惯性影响，更多考虑的是地方利益，而忽视了农业转移人口部分权益，最后执行和落实的结果必然是中央政策打了折扣。
从法规制度欠完善来看，作为庞大社会群体的农业转移人口，还没有一部非常权威的“大法”来保障他们的城市就业权利。这具体表现在：许多城市的政府依然认为，目前还没有一部地方政府必须为农业转移人口提供就业服务的法律法规，目前他们更没有为农业转移人口提供市民化服务等方面的硬性责任和必担义务，其职能缺位是情有可原的；许多城市普遍存在农业转移人口就业渠道不规范，劳动强度大、时间长，工资水平较低的现象；许多城市普遍存在农民工与市民同工不同权、同工不同酬、同工不同福利的现象；许多城市普遍存在职业介绍、职业培训和社会保险严重缺乏，企业劳动合同缺失或短期化，侵害、坑骗农民工权益等现象。
三、农业转移人口市民化中的机制完善
我国要走出农业转移人口市民化中的多维困境，加快农业转移人口市民化进程，就要完善相关的多种机制，具体包括政府主导机制、自愿化转机制、户籍蜕变机制、素质提升机制、动能充补机制、城乡融合机制、配套改革机制等。
1.政府主导机制
即在农业转移人口市民化过程中，政府的能动作用绝对不能被低估，应该是强有力的主导者和推进者。因为农业转移人口市民化表面上看只是农业转移人口从农村进入城市就业生活并且逐步成为新市民的过程，但从实质上讲，这个过程不是简单地实现农业转移人口职业和身份的转换，而是让其能够享受到同样的“市民待遇”――在城市扎根落户，成为真正意义上的城镇居民，享受到市民一样的均等的城市公共服务，并确保进城农业转移人口在就业、住房、教育、养老、医疗等方面享有与城市居民同等待遇和完全平等的社会权利。因此，农业转移人口市民化不能靠市场“这只看不见的利己之手”来调节，而应该靠政府“这只看得见的利民之手”来主导和推进。 2.自愿化转机制
即在农业转移人口市民化过程中，农业转移人口的意志绝对不能被“绑架”，应该是自愿的流转者和身份转化者。因为农业转移人口市民化需要考虑并解决让农业转移人口自愿放弃并搬出农村的宅基地、自愿放弃并退出农村的承包地，即真正达到“双放弃”。为此，必须做到：一要让农业转移人口能够在城里买得起房，进而真正落户城镇；二要让农业转移人口腾出的大量宅基地和承包地成为他们市民化的“跳板”，进而获得永久在城市居住和生存的保障；三要保障农业转移人口市民化成果，防范和规避农业转移人口两种身份的左右摇摆乃至弃城回乡。
3.户籍蜕变机制
即在农业转移人口市民化过程中，传统的户籍制度绝对不能再“苟延残喘”，应该被必然的蜕化和质变。因为农业转移人口市民化与户籍制度息息相关，而户籍制度并不仅仅是凭借“一纸户口”，把人口划分为城镇户口与农村户口这么简单的问题，而是在这张纸的背后，隐含着大量的相关配套制度及其利益分配机制，有差别地对待农业转移人口和城市居民。只有改变这些不均衡的相关配套制度及其利益分配机制，才能改变造成农业转移人口子女有学不能上、农业转移人口与城市工人同工不同酬等农业转移人口利益无法得到合理保护的窘况。
4.素质提升机制
即在农业转移人口市民化过程中，目前农业转移人口的素质绝对不能完全胜任，应该被切实的培植和提升。因为农业转移人口市民化能否成功的重要因素之一就是农业转移人口这个群体自身的能力、观念等整体素质。但从目前的实际情况看，我国农业转移人口的综合素质状况并不理想，这主要体现在农业转移人口的大多数文化水平仍在高中以下，而且相当一部分没有受过正规的技能培训，一方面同现代企业发展对劳动者的文化技术要求相比还有相当明显的差距，另一方面又造成大多数农业转移人口在资本积累、职业发展、法律维权、人际互动、心理承受能力等方面尚不能满足城市社会要求。只有通过建立农业转移人口培训财政补贴制度，建立健全农村职业技术教育培训机制，建立健全符合多层次需要的城市职业培训网等多种途径加强农业转移人口职业技能培训，才能弥补农业转移人口文化技术资本存量不足的“短板”，加快农业转移人口市民化的进程。
5.动能充补机制
即在农业转移人口市民化过程中，“化”的能量绝对不能“一鼓作气、再而衰、三而竭”，应该被不断的填充和弥补。因为农业转移人口市民化能否顺利的重要因素之一就是是否能够持续不断地供给这方面的动力和能力。目前农业转移人口市民化大多是跨省（市）流动，这虽然能促进城市发展，但转出地政府和转入地政府的负面激励却同时存在。转出地政府大多认为，本地辛苦培植的人力资源要到外地为他人服务，心中不畅，也不愿意主动做相关工作。转入地政府大多不同程度地存在着排斥农业转移人口“全面进入”的心态，对于农业转移人口市民化的重要性认知欠缺，认为城市需要的是低成本的技术工人和廉价的劳动力，并不愿意吸纳农业转移人口入户，从而加大城市资源承载和运行保障压力，导致和加剧“城市病”，以及增大就业、社会保障，教育、医疗等其他公共服务的压力，从而行政引导职能发挥不力。只有让转出地政府和转入地政府双双坚定不移、不折不扣地贯彻落实农业转移人口市民化大战略，才能将有足够的能力和意愿成为“化”的能量。
6.城乡融合机制
即在农业转移人口市民化过程中，城乡及其居民之间绝对不能对立，应该是和谐的调和者和和融洽者。因为农业转移人口市民化过程中，城乡沟通、城乡调和、城乡融洽以及城乡一体至关重要。目前，农业转移人口市民化中的城乡融合存在两大不协调：一是农业转移人口短时间内难以完全认同所在城市的文化，尤其对非常陌生的广大市民有着较大的不信任，因此很难主动融入城市和拓展自己的人际网络；二是作为拓展农业转移人口社会交往重要渠道的多种城市社会组织，尤其是居委会、文化团体、社区中心等非政府组织，还没有发挥出应有的积极作用，因此很难引导农业转移人口积极融入城市生活。只有尽快让农业转移人口对城市不再陌生，对市民不再隔阂，对各种政府组织及非政府组织不再敬而远之，才能真正实现“城乡结盟”和“城乡联姻”，最终实现城乡居民之间“难舍难分”地一体化。
7.配套改革机制
即在农业转移人口市民化过程中，配套政策和措施绝对不能一成不变，应该被陆续的改善和革新。因为农业转移人口市民化过程中，各种配套改革不是可有可无，而是不可或缺。从某种程度上讲，目前配套改革滞后，跟不上农业转移人口市民化的步伐，已经成为农业转移人口市民化的阻力之一。比如说，除了需要改革户籍制度，完善农村土地流转制度之外，还需要建立健全与户籍制度相关联的社会保障制度、社会福利制度、异地高考制度、就业制度、社会保障制度、社会福利制度以及公共服务制度等。只有通过配套政策和措施将配套改革进行到底，才能为推动农业转移人口市民化提供基础保障。
四、农业转移人口市民化中的制度创新
作为国家的一项大战略、大方略和大策略，农业转移人口市民化既是牵涉面广、任务艰巨的系统工程，又面对着多维困境，尤其是尚有多种机制亟待建立，这就要求必须以系统化、前瞻性的思维，在把好“城乡一体、权益保障、尊重意愿、统筹推进”等“四个关口”的基础上全面改革和创新。具体讲，应该在土地制度创新、户籍制度创新、社会保障制度创新、财政支持制度创新、法律制度创新、其他制度创新等方面进行多重创新，在诱致性制度创新、强制性制度创新两个方面综合施策、双轮驱动。
1.土地制度创新
农业转移人口市民化中土地制度创新的核心思路，是让农业转移人口充分享受到宅基地、承包地等方面的土地权益。为此，除了建立健全农村土地流转制度，疏通农业转移人口利益表达渠道之外，还可以考虑以下三个方面：一是让农业转移人口能够用农村的宅基地置换一定面积城市住房。即通过确权登记让农业转移人口获得宅基地使用权证，如果农业转移人口在城市已经拥有非常稳定的收入来源，且非农收入已经占到其总收入的80%以上，就可以让农业转移人口用其农村宅基地使用权证书在城镇换取一定比例的房屋居住权，彻底解决农业转移人口落户城市难的“留下来”问题。二是让农业转移人口能够用农村的承包地和应享有的集体资产置换成一定的股份。即，通过成立股份经济合作社等合作经济组织，并将农业转移人口的承包地和应享有的集体资产量化入股，让农业转移人口持股进城，从而让农业转移人口放手、放胆、放心在城市里扎根。三是通过建设用地管理制度创新为农业转移人口跨省流动提供激励。即，改变我国现行建设用地指标“一刀切”的行政管理方式，借鉴美国等国家“转让发展权”的做法，探索建设用地指标可以随农业转移人口带到流入地的途径，实现农业转移人口和土地指标跨地区再配置。 2.户籍制度创新
农业转移人口市民化中户籍制度创新的核心思路，是以同权同利为目标进行户籍制度改革，让农业转移人口尽快摆脱二元户籍“鸿沟”。为此，除了尽快在全国范围内建立一元化的户籍管理制度，消除户口歧视之外，还可以从以下三个方面着手：一是除了北京、上海、广州等大型特大型一线城市之外，均应进一步降低进城门槛，放宽户口迁移政策。尤其是农业转移人口进入中小城镇，条件更要宽松。二是取消户口分类，将居民户口、农村户口、暂住户口、蓝印户口等统一称为居民户口，取消歧视性的分类管理。三是逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度，逐渐摆脱其他行政管理部门将户籍作为附加管理手段，淡化户口利益，还原户口功能，消除户口歧视。
3.社会保障制度创新
农业转移人口市民化中社会保障制度创新的核心思路，是以城乡统一为目标推进社会保障制度改革，让农业转移人口尽快享受国民待遇。为此，除了构建中央政府、省政府、地方政府和企业共同承担农业转移人口市民化公共成本的分担机制之外，还可以从以下三个方面着力：一是明确界定中央政府和地方政府在社会保障方面的权责，并配套以相应的财权。比如：义务教育保障、基本医疗保障等由中央政府负责，高中阶段教育保障、中专教育保障、高等教育保障、养老保险保障、医疗保险保障等由中央政府与地方政府共同负责，劳动力培训保障、就业保障、住房保障、社区服务保障、救助保障等由地方政府负责。二是分门别类地完善社会保障标准。比如：中央政府负责的社会保障项目，应尽快改变当前碎片化的不合理境况，在全国范围内建立城乡完全统一、城乡全覆盖的社会保障政策体系；中央政府与地方政府共同负责的社会保障项目，应尽快统一中央承担标准，统一同一区域内的城乡标准；地方政府负责的社会保障项目，应尽快由地方根据当地实际确定社会保障标准，同时做到城乡标准统一。三是全力构建新型社会保障体系。新型社会保障体系不仅应涵盖政治权利、义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房、社会治安以及公用设施等内容，而且应主要体现在农业转移人口与城市居民能够一视同仁地均等分享。因此，很有必要进一步强化输入地政府的属地管理责任，切实保障农业转移人口又好又快地纳入社会保障体系。
4.财政支持制度创新
农业转移人口市民化中财政支持制度创新的核心思路，是以转移支付方式为抓手，实现人口流动的财政平衡。为此，除了加大财政投入，采用适应农业转移人口市民化要求的公共财政分担措施，建立健全农业转移人口市民化长效支持机制之外，还应把握以下三个方面：一是及时出台协调平衡跨区域利益关系的系统化财政政策。比如：可以根据人口流入量对流人地需要承担的社会保障支出进行一定程度的财政转移支付，对跨区域转移导致的利益关系进行适度调整和平衡，以调动流人地接纳农业转移人口的积极性。二是督促城市政府解决好产业支撑和城市综合承载能力不足的问题。应通过抓好城镇规划、壮大支柱产业、优化城市整体环境等，为农业转移人口市民化提供居住、出行、上学、看病等生产、生活、生态中可能遇到的问题。三是设法调动转出地政府的工作积极性。应充分考虑农业转移人口转出地的利益，必要时可通过加大财政支持和扶植力度，保障转出地在人口流动过程中的合理利益，进而提高转出地政府推动农业转移人口合理流动的积极性。
5.法律制度创新
农业转移人口市民化中法律制度创新的核心思路，是以加强法律制度建设为依托，为农业转移人口市民化提供硬性的法规保障。为此，除了充分发挥已有法规制度的作用之外，还应通过以下三个方面建立和完善农业转移人口就业和劳动权利保护的法律制度：一是应完善平等的就业法律制度。强制性要求转入地政府必须向农业转移人口提供社会就业和市民服务，并能享受到完善的城市最低工资制度，保证农业转移人口能够在城市稳定就业和宽松过活。二是应完善农业转移人口的社会保障法律制度。必要时也可设立专门的行政部门督查落实，尤其要抓紧完善农业转移人口的养老保险制度和工伤保险制度。三是应完善农业转移人口维权的法律制度。必要时也可设立专门的服务管理综合平台，在劳动法律监督、劳动关系处理、法律服务和法律援助等方面专门帮助农业转移人口维权。
6.其他制度创新
农业转移人口市民化中其他制度创新的核心思路，是以其他制度为“铺垫”，将农业转移人口市民化引入“快车道”。为此，除了转变政府职能之外，还应提供其他方面强有力的制度创新：一是建立健全已有制度清理制度。全面清理与农业转移人口市民化相关的既有制度，尤其要通过细致梳理，全面废除过去制定、目前已经不合时宜的政策和规定，完善公共服务制度，为农业转移人口市民化扫清政策层面上的障碍。二是建立健全顶层设计制度。尽早出台农业转移人口市民化的顶层设计，尤其是要针对特大城市、大城市、中等城市、小城市等的不同情况，分门别类地明确政策措施，为农业转移人口市民化提供制度导向。
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