美国基金会在政府教育决策中的作用
中图分类号：D58 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）15-0280-03
引言
政治系统的运转过程是一个政策的制定和调整的过程，政治系统要维持自身的存在和发展，就必须与外在和内在环境保持通畅的信息沟通渠道，准确及时地获得信息，并且依据信息的变化不断进行政策调整和改变。基金会既是美国社会中重要的利益集团，同时也是典型的非营利组织，其一直注重保持自身的独立性，通过项目资助、调查研究等手段在政府与社会之间传递政治信息，从而进一步影响政府政策。而教育通常是大部分美国基金会关注的传统领域，基金会通过收集、传递相关信息一方面积极地推动着美国教育政策的发展，另一方面也对美国教育事业的发展产生着深远影响。本文试图运用政治沟通理论，将基金会作为美国政治沟通的媒介以解释基金会对于美国教育政策的影响。
国内学界对美国基金会的研究主要集中在四个方面：美国基金会的定义和分类、缘起和历史沿革、地位和作用以及其与中国的关系。在地位和作用的研究方面，国内学者大多是从利益集团理论的角度对基金会进行研究和评述，如谢秋葵的《基金会：美国高等教育发展的重要推动力》、郗杰英的《基金会――美国社会发展的重要均衡因素》、钱春园的《美国私人基金会与美中关系――兼论国际政治社会化》、李韬的《美国的慈善基金会与美国政治》等。而以基金会的沟通功能为出发点对其进行研究的理论成果尚且稀少。
一、作为政治沟通媒介的基金会
基金会是非政府的、非营利的、自有资金（通常来自单一的个人、家庭或公司）并自设董事会管理工作规划的组织，其创办的目的是支持或援助教育、社会、慈善、宗教或其他活动以服务于公共福利，主要途径是通过对其他非营利机构的赞助[1]。作为政治沟通的媒介，美国基金会在影响教育政策过程中有其自身的特点和优势。由于基金会的理念、运作等特点，其既可以集合大量的教育信息，又与社会各界有着广泛的联系，特别是与教育界有着广泛的联系。更值得一提的是大多基金会都可以通过自身的研究收集教育信息，推动教育的发展。
（一）信息的集合
信息是政治沟通的核心要素。作为政治沟通的媒介，基金会具有非营利组织的一般特性，而就其宗旨来说，基金会的特性使得其在有效的集散和整合教育领域的信息方面表现得更为突出且高效。
第一，非政府性。非政府性是非营利组织的重要属性，是其区别于政府的主要特征。基金会的非政府性主要表现在其决策体制、治理结构等方面。基金会是自主、自治、民主、公开的社会组织，并具有较强的独立性和社会性。而政府作为“通过政治过程所表达出来的人民意愿的集中代表”[2]，一般具有组织成员的普遍性和权力的强制性的特点。由于政府是根据其政治决策过程、基于公民权来向公民提供公共产品与服务的，因而其反映和满足的主要是中位选民的偏好，对于其他多元化、差异性的服务需求则无法回应。同时，官僚制的组织形式也使得政府的行动缓慢、效率低下。相对而言基金会拥有较为弹性的工作方式、灵活的公众需求反馈以及志愿性的公民参与，这些都使其能够更好地关注多元化的教育需求，整合更为广泛的教育信息，同时又可以及时捕捉教育领域的最新动态和信息。
第二，非营利性和公益性。非营利性和公益性是非营利组织区别于企业的重要特征。所谓企业，主要是指私有的、商业导向（利润导向）组织的集合[3]，其基本功能是为社会提供产品与服务，并以体现产品或服务供求变化的价格机制为基础组织自愿交换。作为一种利润导向的自愿配置方式，市场经济的运行机制决定了它只能满足社会的部分利益，而无法实现对社会公共利益的兼顾。教育作为公共利益的一部分对企业来说就缺乏足够的关注动力。而基金会作为非营利组织同时具有公共责任与私人运作方式，它承担的公益服务使命、承载着提高社会福利水平的希望，它更拥有关注教育的动力。此外，美国基金会建立的背景和美国的传统文化也使得基金会有更多的使命和动力去关注教育信息并实现信息的交换与流转。
（二）多元的渠道
美国基金会是法律认可的可以积聚和分配大宗社会财产并以此直接影响社会政策和社会意识的重要社会组织。美国基金会与政府和企业之间往往存在着更为有效的沟通渠道，同时基金会对教育进行持续的关注以及与教育领域保持密切的联系，都为其传输教育信息提供了多元的平台与渠道。
第一，基金会的管理者与社会各界的联系密切。虽然基金会的工作是独立的，不受政府机构和企业的干预，但基金会的负责人和工作人员却与政府和企业有着某种联系。如洛克菲勒基金会的首席运营官PeterJ.Madonia先生曾是纽约市市长迈克尔?彭博的高级顾问。拉塞尔塞奇基金会的德纳姆先生是美国加利福尼亚州和洛杉矶律师协会的成员，同时他也是雪佛龙公司、橡树资本集团有限责任公司和纽约时报公司的董事局成员。
第二，基金会的工作人员与教育界的联系密切，基金会的管理者常常是知名大学的校长或是关心教育的知名人士。洛克菲勒基金会的主席朱罗丹女士曾是美国宾夕法尼亚大学的校长及耶鲁大学的教务主任，她也是美国常春藤名校中第一位女性领袖。她是美国艺术与科学学院、美国哲学学院以及国家科学院医学研究所的成员，她还参与了布鲁金斯学会、非洲绿色革命联盟、全球人道主义论坛（由前联合国秘书长安南创办）和克林顿全球倡议的扶贫轨道。盖茨基金会的联席主席老威廉盖茨曾倡导了西雅图公立学校的利维运动，也曾是华盛顿大学校董会成员。 （三）专业的智囊
除了工作人员与社会各界特别是教育界的密切联系外，基金会通常会通过多种方式成立自己的专业智囊团，对其所关注的问题进行专业化的研究和探讨，专业智囊的存在使基金会的政策建议更具有说服力和可行性。
第一，捐助其他研究机构和非营利组织。捐赠型基金会往往通过捐助其他研究机构和非营利组织来对其关注的领域进行研究，有些甚至还捐赠成立了自己的研究机构，例如卡耐基基金会曾在1900年筹建卡耐基理工学院，即是今天著名的卡耐基―梅隆大学的前身。而运作型基金会其本身就是较强的专业智囊，通过基金会内部项目的运作来践行其宗旨，例如查尔斯凯特琳基金会将公众与公立学校作为其常规项目，这一项目是设法把公立学校的改革和社区建设结合起来，把公立学校提上社区的政治议程[4]。
第二，资助个人学者的研究。美国基金会与大学之间都有着广泛的联系，通过资助大学内部的研究机构、学者和设立奖学金一方面促进了大学自身的发展，另一方面也促进了其关注领域的研究。如卡耐基基金会在2000年至2009年开展了“卡耐基学者”项目，10年的时间内共聘请资助了168位学者，这些学者的研究不仅包括美国教育政策同时也涵盖了卡耐基基金会近期的关注点；盖茨基金会也开展了“盖茨千禧年学者”、“教师带头人”、“州教育挑战赠款”等项目，旨在将个体的教育成功事例引进教育制度以提高总体教育水平。
二、美国基金会对政府教育政策的影响
美国基金会影响政府教育政策的历史已有百年之久，其影响方式主要包括：政策倡导、政策游说、策略联盟、诉诸媒体与制造舆论以及合产协力等。在美国基金会中心2010年发布的一份报告中显示出在其所调查的305家基金会中，50%的基金会试图通过自身活动来影响政府的教育政策，教育已经成为了最受基金会关注的领域。本文仅是立足于基金会作为非营利组织的特性及其作为制度化组织的政治沟通功能来写基金会对政府教育政策的影响，从这一角度来说，美国基金会的活动对政府教育政策的影响主要体现为以下三个方面。
（一）政策倡导
如前所述，由于基金会具有一般非营利组织的特性，使得其关注的范围更加广泛、关注的对象更为细化、关注的角度也更为专业。这是基金会的公益性突显所产生的影响，其源于美国传统中对于公益的认识，他们认为公益活动即是爱人类的活动，这一点在各个基金会的宗旨中有着突出体现，例如盖茨基金会的宗旨是“所有生命都具有平等的价值”（all lives have equal value）、卡耐基基金会的宗旨是“做世界上最真正的、永久的善事”（doing real and permanent good in the world）。
基金会活动对政府教育政策的引导主要有三种类型：一是作为社会公益事业的推动者，基金会积极参与教育方面的立法和公共政策过程，小约瑟夫肯尼迪基金会开展了一个有关专业公共政策的奖学金项目，他们为学者提供一个在国会或政府机关工作一年的机会，教育就是其中重要的工作领域，这一活动不仅有利于学者和政府之间的双向沟通，同时也为基金会参与政府教育政策的制定提供了高效的渠道[5]；二是作为特定利益集团利益的代表，基金会广泛利用新闻媒体和社会舆论来影响政府教育政策的制定和执行，网络技术和新媒体技术的广泛发展为基金会利用媒体和舆论影响政府政策提供了更多的便利，美国的基金会几乎都拥有自己的门户网站，通过在门户网站、社交媒体上介绍项目和成果来引起更多的重视和关注，同时也可以直接在网络上进行政策呼吁，将广泛的民意集合起来影响政府政策；三是作为弱势群体的代言人，基金会试图通过对特定群体或问题的关注来引起社会和政府对该问题的重视，最终使其成为公共政策问题并进入政府议程，美国盲人基金会（American Foundation for the Blind）就希望通过对视力弱化的人的生活技能教育的持续关注和广泛呼吁来影响政府相关的政策，他们还在自己的网站上贴出有关公共政策制定的信息和公共资源，用以帮助公民采取个人或组织的呼吁行动。
（二）政策补充
非营利组织与政府之间的关系虽相当复杂，但其主线仍是合作的伙伴，台湾学者郑赞源就称其为 “既竞争又合作、既依赖又自主”[6]。基金会活动对政府教育政策的补充也正是其之间合作伙伴关系的体现。
政策补充一方面可以表现为与政府部门联合合作来提升政策效果，例如2008年，盖茨基金会与美国华盛顿州早期教育部合作开展了促进华盛顿州早期教育的项目，据调查研究表明高质量的早期教育系统的建立将有助于未来公民竞争力的提高，盖茨基金会与华盛顿州早期教育部一道旨在通过创新早期教育方法、改善早期教育系统的质量、等级考核办法以及早期教育家庭服务等方式来提升华盛顿州儿童的语言行为能力。另一方面也可以表现为基金会通过自身的行动支持政府的相关政策，盖茨基金会的早期教育项目同时也是对奥巴马政府出台的“普及早期教育”政策的支持。此外，基金会还可以通过完善政策来实现其对政策的补充，例如美国的K-12改革试图建立富有孩子和贫困孩子之间有分割但又平等的教育，但这一改革的效果并不乐观，世纪基金会就试图通过根据公立学校的经济地位对其进行整合来对这一政策进行完善。
（三）政策批判
基金会对政府教育政策的批判即是基金会对该政策的反对，这种反对可能源于两个方面的原因：一是政府政策的出台可能会影响到基金会的利益或是其代表的集团和特殊群体的利益；二是基金会通过专业研究后认定政策的失败或缺失。奥巴马政府启动对《不让一个孩子掉队》法案的修改后，很多基金会就对其可行性及合理性进行了批判，他们的批判主要集中于该法案实行的条件及后果方面，例如充足而均衡的教育资源，这种均衡不仅表现在地区差异上更体现在阶级和种族区别上；严格而教条的考核可能会降低老师与学生的积极性，甚至影响到美国的创新能力等。基金会作为独立的第三部门，其对政策的批判有助于政府对政策的考量与完善。对于政府的教育政策来说，基金会对其的批判可以更为有效地保证教育政策的公平与公益。
总之，基金会可以从以上三个方面对政府的教育政策产生有效影响。然而，在实践中基金会作为利益集团而影响政府政策的事例也并不少见，比如2001年小布什总统签署《不能让一个孩子掉队》法案后，保守党方面的基金会就对其进行了严厉的抨击。本文仅是从组织功能与作用角度对其的研究，利益方面仍需做进一步研究。
三、结语
政府政策对国家的发展有着广泛而深刻的影响，然而教育所具有的公平性、公益性和基础性的特点就使得教育政策在一国的发展中更为复杂。政策系统中各个政策之间都有着广泛的联系，教育政策的制定不仅影响着其他政策，而且还影响着国家各领域的发展，甚至是左右着国家的发展能力。美国的实践已经证明了基于基金会的特点和教育特点的重合性，基金会可以广泛吸收教育信息，利用多元的渠道为政府提供专业的政策建议，通过对政府教育政策的倡导、补充和批判给政府政策施加影响。基金会对政策的影响不仅有赖于政府的开放性，更依赖于基金会自身的良好运作和健康发展。良性发展的基金会应有广泛的公益性和独立性，以及强有力的人员保障和项目管理。在建立公民社会的进程中，基金会有能力也有实力成为重要的中坚力量。
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