高校纪委双重领导体制科学实施研究
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0129-02
高校是高智商者密集地，各种违纪违法现象手段更为隐蔽，高校的纪检工作难度更大。高校中的招生、收费、教材、物资设备采购、基建、干部任用、职称评定、招待、出国考察等环节都极易产生违法违纪行为，由于校内上下级共同的利益机制，由单一的学校党委对纪委的领导不足以杜绝此类违法违纪行为，“高校纪委作为党内专门的监督机关，在同级党委的领导下开展工作，大都处于附属地位，缺乏独立性。这就使纪委很难独立负责地行使监督权。”[1]故而设立了高校纪委的双重领导体制，即由同级党委和上级纪委对高校纪委实行双重领导。本文拟从以下几方面探讨让双重领导真正发挥作用的途径。
一、打破利益制约，让高校纪委摆脱顾虑履行工作职责
高校纪委成员只有在一定程度上不受本校的利益制约，才能真正做到秉公办事，不徇私情，为此，要从五个方面改变当前的高校纪委现状。
（一）改革纪检干部及纪检监察工作人员的产生途径
按照党中央关于纪检干部的要求，纪检人员应“政治坚强，公正清廉，纪律严明，业务精通，作风优良”，凡符合这种标准的党员，都可以成为纪检干部的候选人。但在很多高校，纪检干部及工作人员的产生常由学校党委决定候选人名单，然后提交到党代会讨论，通过差额或等额选举的形式产生纪检干部，而纪委书记则由上级党组织从学校党委副校长或副书记中指定产生。纪委成员产生的决定权本身就在高校党委，这种方式产生的纪检干部是否还能对本校党委产生相应的制约作用呢？
由于高校的从业者自身素质普遍较高，党员更是其中的佼佼者，为此，能否采用各党总支部提名、党员自荐相结合，产生候选人。再由候选人做充分准备，在学校党代会上发表竞职演说，让全校党员根据自己对这些演说者的熟悉情况及竞职者的口碑，加之对竞职演说的判断，在竞选者中做出选择。
这种产生过程尽管有缺陷，却是真正的基层民主。被选举出的纪检人员如果不能胜任纪检工作，再由原选举产生的党代会进行罢免，罢免程序由原产生的党总支提出罢免请求，或者十位以上党员提议，提交到学校党代表大会进行投票，同意罢免票数超过代表人数50%以上者，即可罢免。“尽管早在1980年十一届五中个会上通过的《党章》中，就将‘要求罢免或撤换不称职的干部’规定为党员的一项基本权利，却始终没有把它提升到制度层面。《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布，把‘罢免或撤换’首次确定为党内监督的一项重要制度，但对相关要素只作了原则性规定，缺少付诸实施的具体程序和机制，致使这项制度在落实和执行中成为‘难中之难’。选举权和罢免权是对等的权利，两者同等重要。”[2]罢免权体现了通过基层民主监督限制纪委人员权限的职能。
（二）改变对纪检干部及工作人员的考核标准
纪检工作人员应有单独的考核标准。根据当前高校绩效考核现状，科研、教学是教师的考核标准，工作中的高效廉洁是行政人员的考核标准。
由于行政人员的职级受职务及岗位的制约，一旦从行政岗位上退下来，仍然要从事教学工作，因而，行政干部也热衷于评定教师系列职称，更希望在教师职称系列上与行政职级上获得双丰收，为此，滋生了很多高智商的以知识成果为贿赂手段的腐败问题。
学校的学术委员会多由行政领导或系部领导担任，一些教师为了获得这些领导的照顾，在自己的论文第一作者中写上领导者的名字，甚至直接只写领导者的名字，或将课题研究主持人拱手让给领导者，表面看来没有一分钱的交易，但这种学术腐败行为在教育界却成为公开的秘密，上至学校领导，下至部门头目，都能理所应当地接受这种馈赠，而纪委却听之任之。
纪律不深究的原因：一是纪委人员难以对此类行为取证，二是因为纪委人员的利益受到制约。纪委人员也面临评职称、评科研成果，如果得罪了学术委员会的成员，势必影响到将来的这一系列的问题。对此，应该改变对高校纪委工作者的绩效考核标准，尽量减少他们与学校各部门的利益关系。让他们以第三者的身份观察与监督教学管理与学术评判，无欲则刚。
纪委工作的好坏标准应以学校各部门违法乱纪行为有没有得到及时发现、纠正为标准。纪委工作人员在一年中深入过多少基层进行了解，对学校各部门的各方面的运行采取了哪些监督措施。管理及财务运行中如果漏洞太多，该年度纪委人员绩效考核只能在合格与不合格间做出选择；本年度学校各方面运行良好，师生员工无检举揭发事件，按学校优秀比例上浮10%的比例分配到纪委部门；本年度能查处违章违纪行为，按学校优秀比例上浮30%的比例分配到纪委部门，对直接查处有功人员进行额外奖励。
从事纪检工作不参与教师职称系列的评定，但对于其给予适当的补偿并通过学校规章制度保证，学校党委应促成此类制度建设。
（三）纪检工作者终身制
如果在高校能实行行政领导职务任期制，连续任期不得超过两届教代会时间，期满后这些行政领导仍然回归到原教学岗位或普通行政人员岗位，那么这些行政领导确实应该两手都要抓两手都要硬，既要进行行政职级的拼搏，也要进行教师职称的评定。如果学术委员会真的能独立于行政体系之外，成为一个纯学术的委员会，这种两手都要抓也不会产生太大的学术腐败。但现实是这些都只是处在假设阶段，目前很少能看到高校学术委员会的去行政化现象，也没有实行行政领导的任期制。
尽管干部任期制是未来的政治改革的趋势，但纪检人员则另当别论。其工作特点决定不作为或者同流合污有违于职业道德与要求，而作为则必定要得罪当权者，如果纪检人员也采用任期制，则一旦换岗，受打击报复的概率加大；如果不让他们评定教师职称系列，一旦卸职，除做普通行政人员外则别无他途。因此，对高校纪检人员适宜职务终身制，且报酬应参照同样教龄的教师报酬给予支付。 此外，可进行高校间岗位互动，既避免人情障碍，也避开与任期制的冲突。此制度有待本校党委支持，更需要上级纪检组织与组织部门协商解决。正如西方的大法官的终身制，避免在判案过程中出现利益与情感干扰。高校的纪检人员亦然。
（四）建立纪检人员责任追究制
当然，终身制存在许多隐患，如一旦实行终身制后不作为或与被监督者相互勾结，如何约束呢？如被监督人员如果由普通党员或群众揭发出来，而纪检人员引前毫无觉察，则其应以失职行为论处。
高校纪委的职责中，“把招生、基建、采购、招投标、组织人事、职称评审、财务管理、资产管理、学术研究、科研经费使用和后勤服务等作为监督的重点领域，促使党员特别是党员领导干部的权力在监督下行使、在阳光下运行。”[3]而在一些招投标过程中，出现串标或其他暗箱操作行为的，纪检人员同样要承担相应的责任。随着高校设备采购、基建量的不断扩大，一些设备与物资明显高于市场普通价格，而纪检人员在参与招投标监督过程中却毫无察觉，对此，应当按国法党纪追究纪检人员的责任。
而有些学术腐败相当明显，如领导者取得了非研究领域的研究成果，纪检人员却无敏感度，不是工作能力太差，就是没有斗争勇气，对于这种姑息纵容的行为要究责。如果党委成员内部也存在类似违法乱纪现象，纪委对于本校成员的监督就存在一定的难度，且工作也不易展开，对此则需要上级纪检组织的支持。
（五）纪检人员的免责情况
为了避免责任追究制被滥用，对纪检人员应有免责制。如由于专业知识的限制而对一些物资采购中出现的失误不能及时发现，如某些仪器或实验器材属淘汰产品，却以流行器材的价格销售的，应当属于专业人员的判断责任而非纪检人员的责任；对因市场风险而带来决断的失误属市场预测能力不足而非主观故意过失；在取证中因被调查人员拒不提供证据，尽管通过推测可以断定有腐败问题存在，但因证据不足而不能追究腐败责任等。
为防止一些曾受处理的人故意通过设圈套的方式对纪检人员进行陷害与报复，却以合理的问责形式而出现，应给纪检人员一定的事件差错许可比率，防止其过于谨小慎微难以开展工作。对此上级纪委责无旁贷。
二、各级组织部门为纪委工作提供强有力的保障，免除下级纪检工作后顾之忧
对纪检人员的保护体制与奖惩机制的建立需要本校党委与上级纪检组织共同发挥作用，形成综合性的体制机制。
（一）学校党委从校内体制上为纪委工作者提供保障
薪酬体系构建过程中保证其中位偏上水平，岗位相对固定，不参与轮岗，制度应有延续性。
（二）上级纪检组织为高校纪委工作者提供校外保障
为防止对本校领导班子监督产生的不利影响，上级纪委让高校纪委工作人员校际间流动常态化、制度化。
校内校外的保障是为了让纪委工作人员排除利益上受制于本单位，获得相对的独立性，同时也由于其获得的特殊保护，为了保住这种特殊权益不因自己的不作为而丧失，高校的纪委工作人员可能会显得比当前更为积极，而将工作重心由单一的预防变为预防与监督、查处并重。
三、高校纪委正确处理好双重领导的关系，让双重领导切实发挥各自的作用
（一）分清处理权限，提高办事效率
如果就同一事既向党委请示又向上级纪委汇报，其实就形成了重复领导；在本校党委必须回避的情况下，直接向上级纪委请示与汇报，就发挥了双重领导作用。因此，分清汇报类别及个应部门尤其重要。“纪委是协助党委开展工作，这就要求纪委在组织协调过程中，一定要摆正位置，讲究协调艺术和协调方法，既要唱好主角，又要当好配角。”[4]在该当主角时，高校纪委就必须独立行使职责，避免党委等同于纪委或上级纪委直接解决本该由高校纪委处理的问题。
上级纪委应将主要精力花费在重大违法乱纪的查处上，而在一般性的轻微的违纪中，则主要由高校纪委履行监督与教育之职责。
（二）相互配合与支持，进一步推动高校纪委工作
一是从经费上加以保障。对纪检活动费用采纳双重支付方式。二是从资源上实现共享。上下级管理部门在纪检资料上互通有无，共同充实。上级纪委与党委成员要定期在高校做相关法律法规讲座，以帮助高校纪委进行宣传活动。各高校纪委在上级纪委的组织下定期做相互间的经验交流，促进纪委工作展开。
设立双重领导的目的是为了相互补充促进，但如果处理不好这种双重领导的关系，就会陷于重复领导甚至相互制造矛盾、相互推诿责任的境地，因此，在制定规章制度时就要明确各自的责任，让双重领导有制约性，更能体现相互的合作性，让高校纪委工作既体现监督与惩处职能，又体现保护与教育职能。
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