谈农村土地承包经营权 登记试点工作与数据库规范
1、引言
农村土地的范围：农村集体所有和国家所有依法由农民使用的土地，包括耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。2002年8月29日通过《农村土地承包法》使之趋于完善并增强可操作性。
自农业部发出《农村土地承包经营权登记试点工作方案》的通知（农经发[2009]8号）和《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发【2011】2号）之后，全国各地的农村土地承包经营权登记试点工作陆续展开。新民市农村土地承包经营权登记试点选在张家屯乡柴家窝堡村，张家屯乡柴家窝堡村是张家屯乡政府所在地，位于新民市东南25公里，102国道705公里处。
2、工作任务
《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发【2011】2号）中，明确指出开农村土地承包经营权登记试点工作的主要任务：严格执行农村土地承包法律政策，在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地和“四荒地”等农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。因此新民市农村土地承包经营权登记试点的工作目标和主要任务是利用国土部门提供的国家第二次土地调查的影像、农村集体土地所有权的面积等资料，结合档案进行影像判读，外业实测等先进技术，逐户逐地块实地调查农户承包土地的地类、空间位置和面积，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予当地农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对每个承包地块上图、登记、造册；建立互联共享的集影像、图形、地类、面积和权属（包括承包合同、证书是否落实到户及地块四至情况等）为一体的农村土地承包经营权数据库管理系统。
3、技术路线与方法
本次农村土地承包经营权登记采用国土部门提供的全国第二次土地调查的正射影像图和集体所有权相关资料，以遥感正射影像图为基础底图，充分利用柴家窝堡村的现有资料和问询熟悉试点区土地承包情况的工作人员，在正射影像图上预判出承包地块的面积和空间位置，再参照试点区土地承包登记簿和承包土地经营权证等资料，按承包地块和承包人基本情况进行内业预判。然后对图像预判的信息进行全野外实地测量核实，对未确定的信息进行实地调查，对实地发生变化的承包地块状况进行补充调查，确保每一承包地块的位置、范围、现状等信息准确。此次外业调查测量采用动态GPS（RTK）进行实地逐地块测量，精度达到厘米级。
（1）制定宣传方案，确定宣传内容，拟定宣传提纲。采取广播、电视、报纸、网络、标语等形式，大力开展农村土地承包经营权登记工作的重要意义、内容和工作要求的宣传工作，使广大农民群众充分认识开展农村土地承包经营权登记不仅是落实党和国家政策法律的要求，更是保护他们权益的需要，从而激发广大农民参与的自觉性和主动性采取多种形式，对各层次的工作人员开展农村土地承包经营权登记的相关政策法规和业务培训工作。培训主要是对具体做业人员进行培训。在培训的方法上，结合实际，采取文件要求培训、作业程序培训、依据工作进度逐次培训等方式进行。通过培训，使作业人员，准确理解和把握政策界限，明确具体操作规程，明确统一的操作规范。
（2）调查底图，协调国土部门由其统一提供。
（3）组织有相关工作经验的技术队伍进行内业预判，利用正射影像图的光谱特征、现有农村土地承包资料和问询熟悉调查村承包地块情况的相关人员，通过人机交互的方式，逐地块逐承包人进行预判，并为实地测量调查提供调查底图及调查记录表等资料。
（4）实地测量调查是农村土地承包经营权登记调查的主体，在内业调查底图的基础上，按照统一的技术流程进行承包土地面积测量、地块空间位置调查、承包人情况调查、承包土地流转状况调查；
（5）外业测量调查完成后，根据GIS相关的数据库标准，进行农村土地承包经营权登记调查数据和资料的加工、整合，分别进行承包土地面积、地块空间位置、遥感正射影像以及相关承包地块数据汇总。
（6）以此次农村土地承包经营权登记数据库为基础，形成试点区农村土地承包经营权登记成果。
4、农村土地承包经营权登记调查结果与分析
此次通过对柴家窝堡村农村土地承包经营权的调查，基本查清柴家窝堡村有关土地承包的相关信息。并且发现了很多问题。
（1）原始资料合同与实际调查结果不一致。承包人有所出入，分析原因主要是因为承包户将承包土地互换耕种或继承耕种（主要是在父子，兄弟之间）以及有新迁来的承包户，而档案在后期根本没有及时更新，互换或者继承情况也均为私下进行。
（2）原始资料的地块信息与实际调查的地块信息不一致。档案上地块的四至等信息不准确，根本不可用，分析原因多数是因为当初在分地的时候，档案上只能说明在该区域内分了多少面积，而不能体现出来这么大的面积是一块地，还是分散的多块地。
（3）原始资料上地块面积与实测面积也有所出入。面积不符主要是因为：首先村1989年分地的时候耕地中有很多沟渠、土坑等现以被平整为耕地，实际上增加了耕地的面积。其次有的耕地靠路边、水渠、土坝等的承包户当时分地时都多分了些耕地而村台帐上没记录多的部分，也是造成了耕地的增加。还有的原因是当时的丈量手段和现在的测量精度有误差。也是造成面积不一致的原因。以上原因，最终导致该村的承包地面积总数增加几百亩。 （4）在调查中遇到的最大的问题，就是地块不能按照签订合同时分配的地块去进行实测。很多地块被当地的承包人私下进行互换、继承，多数地块在图形上是经过了分割、合并，当前地块的图形与当初分配时完全不一样，而因为年代久远，现在的承包人已经无法明确指出地块原来的界线，只能按照地块现在的状态去调查，在经过此次登记工作之后，只能按照现在的状态重新发证。
5、分析数据库规范（试行）
（1）目前数据库中编码规则是宗地编码22位=县区代码6位+乡镇代码3位+村代码3位+组代码2+位承包户代码3位+合同类型代码1位+宗地地块编码4位。问题是，这样的编码规则只能满足家庭承包的，如果是其他承包方式的，怎么编码？举例，张三家5口人，两个儿子，如果两个儿子都以其他承包方式承包了其他的地，或者第一年大儿子承包了某地，该地没到期，大儿子又承包了其他的地。按照上述规则编码，就会出现重复的合同号，因此承包合同、权证等档案编号18位以及宗地编码22位是不合理的。我们公司的做法如下：
承包共有人表结构中添加了共有人编码字段19位（承包方编码17位+共有人流水编码2位），承包方编码17位保留
针对其他承包方式：考虑一户人可以有多人签订其他方式承包合同、一个人可以有多个其他方式合同两种情况，合同中关于合同编号等编码变成22位：县区代码6位+乡镇代码3位+村代码3位+组代码2+位承包户代码3位+合同类型代码1位+共有人流水编码2位+合同流水2位。家庭承包方式，编码依然是18位
其他方式的权证、登记簿等编码和合同一样改为22位；家庭承包方式依然保持18位
宗地中的宗地编码，根据承包类型不同，编码也不一样。其他承包方式是26位：合同22位+4位地块编号；同时需要修改的还有宗地的四至编码、和其他表中关于宗地编码的地方
（2）宗地表中的是否基本农田、有无合同两个字段，字段类型是Bool型，正常此类型里边就是填写true或者false，可是后边值域确实填写字典表的代码，这个和数据库设计规则是冲突的，因此我们将这两个字段类型改成了Char，长度为1。这样的问题同样存在于其他表中，比如：发包方的有无台帐、有无登记簿字段中，承包方的共有人性别字段中，权属变更属性表的变更合同是否鉴证字段中
（3）承包方表中的与承包方代表关系，有些试点地区的工作人员认为规范目前给定的几种关系不能满足要求，想添加其他关系，比如儿媳妇、女婿等，但是目前结构中给定的长度是1，如果再填写，代码已经从1排到9了，难道可以把代码给成a、b、c等字母？建议把字典表中长度为1位的改成2位，然后代码从01开始，这样也能满足后期的扩展。
（4）关于变更承包合同这个字段，在几个地方都提到过了，但是指代不明确，是指变更前承包合同，还是变更后承包合同（如：权属变更属性结构中，承包经营权证编号，是变更前后哪个编号，没有指代清楚）？权属变更属性结构中，有变更期限开始日期和变更期限结束日期，指的是这个变更操作的开始、结束日期，还是指这份合同或者权证的变更开始、结束日期？如果是后者，想体现什么？
（5）关于宗地属性结构，宗地的面积应该考虑坡地，而现有结构中没有考虑到，因此建议添加一个类似于坡地系数的字段，宗地的面积要根据投影后的图形面积与系数共同计算得出，才能准确的描述农户承包的面积。
（6）关于行政区表4后的注1，只说明了村内没有组，对应代码用00表示，可以理解为没有组，是村集体组织，用00表示，那么请问1：会不会有某村中既有村集体组织，又有村小组呢？换句话说，00和01能不能同时存在？2：会不会出现该村内有组，但是只有一个组的情况？然后代码是01？或者干脆不允许这种情况，直接是村集体，代码是00？
6、结论与建议
（1）由于特殊历史条件的限制，多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题，导致不少争议和纠纷。通过试点，进一步完善土地承包管理工作，探索健全农村土地承包经营权登记制度，具有十分重要的意义。
（2）采用调查实测同步进行的方法精度满足要求，但由于经营权人前期准备不足，现场指界时犹豫不决，耗费了大量的时间，导致测量进度缓慢，成本较高。因此，该方案有待进一步优化。
采用先调查再实测的方法精度满足要求，且由于提前进行了调查、定界，使现场测量非常顺利，测量速度较方案二提高10倍以上，成本合理。但该方案要求经营权人到场两次配合，对农经管理部门和村组负责人的组织协调能力要求较高。我们目前采取该方案进行试点地区的外业工作。
（3）目前试行的农村承包土地调查数据库规范，无论从内容完整性上还是严谨性上，都存在一些不足，建议加入对各类合同、申请书、审核表的规范，同时再根据实际的工作需要，对部分表进行修改。
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