我国社会转型期信访与司法契合的必要性及路径选择
中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0028-05
信访作为一项中国特色的制度，在我国长期存在有其深厚的社会历史文化根基，它既是党和政府联系人民群众的重要窗口和桥梁，又是公民依法行使民主权利、维护自身利益、表达利益诉求的重要形式。随着经济社会的快速发展，我国进入了体制转轨、结构转化、利益调整和观念转变的社会转型期。因转型期民主和法治建设相对滞后，缺乏有效的利益协调机制，各种深层次社会矛盾和问题大量凸显，且解决的难度越来越大。司法救济和行政救济是公民维护自身合法权益的正当途径，信访作为一种重要的补充形式，在化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面有着独特的不可代替的作用。然而，信访本身是人治社会的产物，信访人治导向下的纠纷解决机制和现代法治导向下的纠纷解决机制之间存在一定悖论。在长期的信访工作中，由于信访制度本身设计的缺陷和信访工作人员执行的偏差，导致现有信访功能错位甚至异化。因此，必须在建设中国特色社会主义法治社会的目标下，全面认识现行信访制度及其工作机制的功效，构建信访与司法的衔接机制，有效整合二者的功能，助推社会和谐进步。
一、社会转型期信访功能的新认识
1.信访的纠纷解决、权利救济功能错位。据国家权威部门统计分析，全国信访总量，由上世纪90年代初的年发生量200万件次，逐年攀升，到2000年突破1000万件次，2005年新修订的《信访条例》实施后，情况稍有好转，但仍处在千万件次左右的高峰之上。[1]“信大不信小，信上不信下，信访不信法”的信访怪象仍未从根本上改观，森林土地纠纷、征地拆迁问题、合同纠纷等也呈高发态势，由此引起的打斗、上访事件、群体事件不断出现。一些群众在自身利益遭受侵害时，不知如何运用法律武器来保护，而是相信“人治”，“人”大于“法”，认为“小闹小解决、大闹大解决”，领导的级别越高、批示越明确、解决问题越快。一些地方也采取了一些息事宁人的做法，从而助长了个别群众大事小情走信访这条捷径的风气。[2]长期的信访热导致人们产生了对信访的过度依赖和过高期望，使信访成了解决纠纷的“万能药”，各级各类的信访机构也成了“超级法院”。信访热的同时，行政复议、诉讼等作为正式的基础性的纠纷解决机制却逐渐被淡化或漠视，出现被边缘化的危险。
我国的信访机构最初是作为党政机关的秘书部门而设立的，是一个下情上达的信息传递机构，属于咨询、协调为主的党政机关秘书性质。从信访制度的最初定位来看，它应当是公民进行政治参与、国家获取社会信息的一种民主实现和政府管理形式，纠纷解决仅是其派生的一个功能，而诸如诉讼、行政复议和行政监察等制度才是解决纠纷的基础性机制。[3]但是自上世纪90年代中期开始，信访活动所涉及的内容及其所波及的影响却突破了信访设计者的制度预期，其中越级访、群体访和形式各异的个访更是将信访热推向了高潮。而在这股热潮中，带有法律或准法律属性以化解纠纷、实现权利救济为目的的信访活动呈爆炸性增长。[4]持续的信访热潮不仅催生了各级各类庞大的信访机构，也使信访的使用频率和关注度远远超过了行政诉讼、行政复议等司法纠纷解决途径。当然这也与行政复议制度在实践运作中的不得力，尚未充分发挥其原初设计的功效有关。
实践证明，如果大多数人将信访作为权利救济的主要手段甚至最后的希望，势必会因制度承载过重而使其功能失衡与制度异化。因为人们把信访作为解决冲突、实现权利救济的途径而被社会所接受的现实基础，在于对其它纠纷解决机制存在合理性、有效性的怀疑，这势将进一步冲击司法制度的权威性和司法机关的公信力。正如有的学者所言，信访这种“玄机”重重的制度安排，虽可使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。[5]总之，目前这种“强信访、弱司法”功能失衡与制度异化的纠纷解决机制，不利于各种深层次社会矛盾纠纷的解决，影响社会主义法治社会建设，迫切需要我们重新审视信访与司法的功能定位和相互关系，建立一种相互衔接，互相配合，优势互补，良性高效运转的机制。
2.信访的民意表达、政治参与功能萎缩。政治文明是我国现代化建设的重要目标之一。公民有序的政治参与与利益表达是实现政府和社会之间的制度化沟通，构筑政权合法性的重要手段。我国信访制度设计的目的之一，就是通过人民群众以向党和政府来信来访的方式提出意见建议，确保党和政府与人民群众的血肉联系，保障人民当家做主权利的实现。
信访制度在创设之初，旨在建立一条“上达”民意的渠道。这一方面是一种以联系群众、反映社情民意为主的特定化的政治参与行为，另一方面，又可以起到消除民怨、维护社会稳定的“安全阀”和“减压阀”作用。在毛泽东时代，人民群众通过来信来访投入运动和斗争，是“大众动员型信访”时期我国公民主要的政治参与和利益表达方式。[6]同时，党和政府也可从中获取政策信息并及时发现政策推行中出现的问题，以便适时作出调整和修正。改革开放以后，党的工作重心转移到了经济建设上，运动式的“大众动员型信访”失去了其存在的现实基础，信访制度的政治参与功能因缺乏组织的动员而日渐萎缩。由于市场经济条件下的法律和政策更体现了对相关利益的分配和调整，因此更需要相关利益主体充分地政治参与，以保障其合法权利。然而实际状况却是，由于我国宪法规定的许多内容处于“休眠”状态，公民的一些民主权利如政治参与和利益表达权等没有得到充分实现。近些年不断涌现的与人民群众切身利益密切相关的救济类“信访洪峰”，在某种意义上与失去有组织的“动员”导致政治参与型信访的萎缩存在一定的关联。此外， 由于信访中批评建议权的行使受到公民的政治热情、受教育水平和参政议政能力等条件的制约，而申诉、控告和检举权的行使却几乎没有什么条件限制， 导致在信访实践中呈现出批评建议权的行使相对消极，而申诉、控告、检举权的行使相对积极的失衡状况。[7] 有学者指出：“从全国信访统计数据看，有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的意愿，这也表明信访制度一定程度上形成了发展我国民主政治的渠道。”[8]目前，我国民众的参政议政水平可能一时不会很高，但随着参与意识逐渐增强，这项功能将越来越发挥其重要的作用。各级党、政机关的信访部门在处理大量案件中，可以广泛地接触各阶层各类型的社会成员，了解他们的不同利益诉求，这本身就是了解民情、汇聚民意的过程。信访纠纷解决机制可以将这种决策参考作用作为它的一项“副产品”加以扩展，其对决策提供的信息和意见质量可能超过直接参政议政的信访形态。信访事项的解决经验，无疑将有助于形成清晰具体、务实可行的政策，以及调整既有的相关政策甚至法律规范。[9]如果我们能够准确定位、充分发挥信访的民意表达、政治参与功能，通过信访制度及其工作机制，把宪法赋予公民的政治参与和利益表达权等与司法工作机制有效衔接，让信访的政治参与功能兼容到一些程序中（如信访听证、人大集中接访、联席信访等），实现信访政治参与功能的制度化、程序化，必将有利于信访功能和司法功能有效结合，推动法律赋予公民的诸多民主权利的实现和法治化水平的提高。
3.信访的权力监督功能实效单一。建设社会主义法治国家，必须建立健全各种权力监督制约机制，形成一个严密的强有力的监督制约网络，防止行政权的扩张和司法权滥用，否则，再完备的行政救济制度在运行过程中也会受到权力的干预，难以发挥权利救济的作用。[10]我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”从监督法的角度来说，信访可以对国家机关及其工作人员的行为起到监督、制约作用。另外，信访活动体现了公民在国家政治生活中的发言权，以及对政府权力的监督与制约。作为国家机关，接待信访是它的义务；作为公民，信访的权利依据是“信访权”，信访权在宪法中表现为监督权，我国在实践中保障公民行使监督权最有效的制度之一就是信访制度。[11]实践中，对法律监督的有效方式往往是来自外部的社会监督，党内监督等内部监督无疑有一定的局限性。运用信访监督机制，可以更好地促进政府机关依法行政，规范运行公权力，维护好公民的合法权益。
根据现行《信访条例》的规定，信访对公权力监督的特点有三：其一，监督范围的广泛性。受信访监督的是行使某种公权力的行政机关、组织和社会团体。其二，监督过程的互动性。信访能将信访人的监督与国家机关的监督有机结合，而信访人的监督体现在提出请求并要求参加事件的处理、陈述和质证方面。其三，监督结果的实效性。有关机关在受理信访后，对公权力行为进行处理，处理的结果可能是维持、撤销或者改变原行为。目前的问题是这种功能在实际运行中的成效主要体现在举报贪污腐败案件及提供有关线索方面。从某种意义讲，当前信访部门成了“综合举报中心”，其它方面的监督成效并不明显，信访改变或撤销不当行政行为的情形很少，信访监督的互动性、结果的透明度不够。[12]为此，有必要促进信访的权利监督和法律监督的融合，使信访监督逐步成为监督系统中群众监督体系的一个重要组成部分，以期在反腐倡廉建设中发挥更重要的作用。
二、社会转型期信访与司法契合的必要性
我国正处在一个由初级市场经济向现代市场经济、传统农业社会向现代工业社会、伦理社会向法治社会转型的关键期。各种社会利益群体的急剧分化打乱了原有的社会格局，而在法治不健全、民主化程度较低、整个社会缺乏一个有效的利益协调机制的制度环境之下，难免会引发种种矛盾和社会冲突，影响社会秩序。一些地方政府在执行国家信访制度时，实施的某些具体规定更是激化或加剧了社会矛盾。如内地某省发布的《信访问责暂行规定》，明确规定对发生5次来信、重复来信量连续3个月排在全省前3位的省辖市和排在前5位的县（市、区），给予通报批评；对赴京、到省重复信访量连续两次排在全省前5位的县（市、区），取消信访工作年度评先资格；重复信访量排在全省前5位的县（市、区）主要领导、分管领导不得提拔、调动。[13]像“信访量大，领导禁升迁”、“上访一人，罚款×万”、“信访一票否决”等规定在一些地方的具体信访制度中也是屡见不鲜。在众多现实压力下，一些地方和部门为了降低信访量，组织大规模的“截访”、“控访”，借“维稳”之名采取非法手段粗暴干涉群众正常信访，甚至对上访告状的群众实施“严打”等活动时有发生。从信访统计量上看，的确见到了“效果”，但这不仅无助于群众困难和问题的解决，结果反而可能会使问题继续拖延，矛盾进一步激化。近年来信访“小高峰”持续不断，集体访、重复访、越级访问题越来越突出，不少集体访有组织、有策划、相互串联，参与人数多，持续时间长，且时有过激行为发生，就是对现有信访乱象及其制度弊端的有力证明。
与群众对信访的期待持续高涨相比，现行信访制度的弊端已经带来了诸多消极后果。多元信访组织体系一方面拓宽了诉求渠道，但缺乏协调机制，客观上导致政治权威的流失；刚性的信访责任机制一方面促进了矛盾的化解，但也催生了基层政府对上访者的打击迫害，客观上导致基层激进主义的萌发；信访的权利救济功能一方面有助于矫正司法不公，但也容易消解司法权威，客观上导致现代国家治理基础的弱化。[14]凡此种种，均使人们反思：现行信访制度是否已经走到了尽头，在建设中国特色社会主义法治国家的新时期，信访制度究竟应往何处走，这是各级党政机关、学术界和广大人民群众都共同关注而且讨论已久的重大问题。
在信访制度改革的讨论中，按其观点大致可以分为三派：一派认为信访制度是人治的表现，与法治相悖，应当废除，以中国社会科学院的于建嵘为主要代表。他认为，信访制度的思想基础是专制主义的皇权意识以及由此决定的“人治”思想。这一制度不仅不是现代民主理念的体现，甚至不符合以民为本的政治理念，而是在强化“官重民轻”的皇权思想。无论这个制度在计划经济时代起到过多大作用，都应该退出中国的政治舞台。[15]深圳大学教授关志钢认为，现行信访制度的导向与对民众的心理暗示是弊大于利，是典型的人治重于法治，处理问题随意性太大，不利于依法治国方略的实施。他主张，在未来我国基层法院建设条件具备的情况下应彻底取消信访制度。[16]另一派则与其针锋相对，认为信访是中国特色社会主义民主的重要体现，需要也完全可以法制化，所以力主强化信访机构的权力，制定信访法，提高其法律地位。如国家行政学院杜钢建教授认为，信访说到底就是体现公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项；没有权威性是现有信访机构遇到的最大问题，只能加强，不能弱化。[17]中国社会科学院研究员康晓光作为强化信访的支持者，提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。在信访制度及其工作机制的存废问题上，笔者比较认可中国政法大学的应星和长期从事信访研究的李秋学的观点，[18]认为信访制度与法治是“亦敌亦友”的关系，关键在于如何把握时代需要加以规范引导，主张应采取渐进改良的方式实现信访制度的法治化，从而发挥其最大功用。 在当前社会急剧转型，众多深层次矛盾凸显的时期，由于信访活动本身内容的广泛性和复杂性，各种社会矛盾集中体现在信访案件中。目前，信访工作仍承担着整个社会制度变迁中缓合化解矛盾及维护社会稳定的重任，一方面，在我国政治参与体制尚不健全的条件下，信访制度是公民尤其是社会弱势群体进行利益表达，实现社会利益结构相对均衡的重要制度性渠道之一，另一方面，在我国司法体制尚不完善的前提下，信访救济是我国公民的重要救济途径之一。因此，我们认为信访制度是中国政治体制中不可或缺的重要制度安排，其在转型期承载着其它制度难以代替的功能。虽然当前信访制度和司法制度在利益表达、纠纷化解、权利救济等功能上出现了重叠错位，部分功能甚至与现代法治精神相背驰，但笔者认为这不是一成不变的，我们必须深刻认识信访制度存在的现实性和历史必然性，从转型期的时代背景出发，认真研究信访制度所承担的现实功能和变迁趋势，使信访制度随时代的发展和环境的改变而进行必要的调适。
总之，从信访制度存在的现实性上看，通过强化信访来解决所有社会矛盾是不现实的，而通过取消信访，强化法治来化解所有社会纠纷也是不可能的。信访制度在实际运作中与法治的张力，决定了该制度的过渡性。信访制度的根本出路，在于民主和法治的有效融合。因此，既不能大刀阔斧削弱甚至取消信访制度，也不能简单地强化信访部门的权力，通过提升信访部门的权威来予以实现。社会转型期的信访、司法制度改革必须充分挖掘其各自的正向积极功能，确定功能重心，努力探索信访救济与司法救济的契合点，将信访制度纳入法治的轨道，按照党政、人大、司法的机构性质和基本功能定位，形成信访、复议和诉讼既各司其职，而又相互衔接、协调统一的社会矛盾纠纷解决新格局。
三、社会转型期信访与司法契合的路径思考
首先，完善信访制度，实行诉访分离。由于信访立法偏软，规范措施欠缺，一些地方政府在处理涉诉信访时常常采取与常规信访无差别的处置方式，混淆了信访与司法的功能定位，为此，有必要将信访纳入法治轨道，使信访和司法各归其位、各司其职。一是尽快出台信访法。明确信访机关的受案范围和条件，对信访案件进行科学分类，不同的信访案件按不同的渠道处理。对于非诉信访案件由信访机关处理，对于涉诉信访案件，可复议的移交复议机关复议，可调解的交由有关部门进行调解，确实无法调解的则引导当事人通过诉讼解决，明晰信访对司法活动监督的范围是司法人员在行使职权中的违法犯罪行为，而不是司法审查的实体内容；完善信访程序，对信访问题的提出、受理、办理、答复和督察等一系列法律程序作出明确规定；加强责任追究，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务。对经过三级程序认定终结的信访事项，如果信访人继续无理上访，扰乱社会秩序的，要追究其相应的法律责任。二是构建诉访分离机制。要理顺“诉”与“访”的关系，在界定信访和司法功能定位的基础上，加强诉访甄别，坚持诉访分离，在公民穷尽所有司法救济程序之前，其它机关和个人不应受理当事人就法院裁判提出的涉诉信访，也不能以交办的方式要求法院处理化解，确保法律争议通过法律程序解决。要建立诉访分离工作模式，通过诉讼程序与非诉讼程序信访机制的分类处置、分别管理，构建程序化、规范化、科学化的诉访分离工作模式。要严格区别诉访处理方式，用法律程序解决法律争议，用社会方法化解社会矛盾。对经涉诉信访终结后当事人确有经济困难或其它困难的，应当从司法程序中剥离，纳入社会救助机构和社会保障体制内妥善化解，以社会救济、社会保障的方式加以解决。[19]
其次，改革司法体制，确保司法救济地位。只有让人民群众更加方便地行使诉权，更加便捷地参加诉讼，更加真切地感受司法的公正和权威，人们才会越来越少地采用诉诸政治权威的方式实现权利救济，通过司法途径解决问题才能成为公民自觉和理性的选择，而这一目标的实现，关键在于司法体制改革的力度和实效。一是改革司法机关的工作机制和人财物管理体制。实现审判权的依法独立公正行使，既要做好“顶层设计”，进一步深化确保司法权独立行使的体制、机制以及经费、人事保障等方面的改革，真正排除各种法外干扰，也要进行具体制度操作安排，使司法活动更加科学化和规范化。二是重塑司法裁判的公信力。要全面实现裁判文书上网，方便公民查询判决结果，消除一些无妄的猜测，督促法官更加认真、审慎地行使审判权。在条件许可下，可将一些备受社会关注的案件，尤其是行政诉讼案件，通过庭审直播、邀请社会公众旁听等方式，提高司法过程的公开和透明度，逐步恢复司法裁判在群众心中的权威性和公信力。三是改革诉讼制度。要完善人民法院的终审、再审制度，确立涉诉信访的终结机制，解决“无限申诉”问题。建议最高人民法院通过司法解释对涉诉信访作出统一的终结规定，避免有限司法资源的浪费。四是健全司法救助制度。要建立司法救助体系，完善司法救助措施，将司法救助资金纳入国家财政预算，也可尝试建立司法救助金制度，吸引社会资本参与，扩大司法救济金的救助范围，让社会的弱势群体知道打官司、能打官司、打得起官司，习惯通过诉讼方式化解矛盾纠纷。
再次，健全行政救济制度，促进信访、复议和诉讼衔接。“诉”与“访”是两个相互分离又相互衔接的过程，信访、复议和审判机关既要分清职责，理清渠道，各司其职，不越位不缺位，又要加强沟通协调，实现“诉”与“访”的衔接。一是建立信访与行政复议衔接机制。要建立案件分流移送制度。信访机构接到信访事项后，应及时对案件的基本情况进行审查，如确定该争议符合行政复议的受理条件，应及时移送行政复议受理机构，并建议或书面告知信访人依法向有关行政复议机构申请复议，复议机构应将处理结果书面通报信访机构。要建立联席会议制度。联席会议应每半年至少召开一次，强化信访和行政复议工作情况信息交流与反馈，及时掌握系统内行政争议的动向和趋势，分析引发争议的原因，特别是对于具有普遍性和典型性的行政争议，要提出预防和化解的对策，为领导研究制定有关决策提供参考。二是建立信访与诉讼衔接机制。要加强涉诉信访案件办理的专职机构建设。现有各级法院的立案庭尚不足于承担新形势下涉诉信访工作任务，建议各级法院参照执行局的模式，设立立案信访局。同时，各级行政复议机关和人民法院应在信访机构设立接待室，使涉法涉诉信访案件直接进入复议或诉讼程序，最大限度地使矛盾纠纷通过法定的程序和救济渠道解决。[10]三是建立诉讼与非诉讼衔接机制。加强法院对各种调解的司法确认工作，创新诉讼与行政调解、人民调解、商事调解、行业调解以及其它非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调，以审判权规范、支持和保障其它非诉讼纠纷解决方式的实施。四是设定行政复议前置程序。为增强纠纷解决的效果，可以设定行政行为的复议前置程序，申请人在提起行政诉讼之前，需穷尽所有行政救济程序，这样既可使纠纷尽快得到解决，也可避免加重诉讼的负担。 第四，扩大复议诉讼范围，提升司法审查影响力。目前信访的“宽”与行政复议、行政诉讼的“窄”是导致信访超负荷运转的主要原因，要改变这种现状，使复议、诉讼真正发挥权利救济作用，就必须降低门槛，扩大其受理范围。一是扩大行政复议的受理事项范围。要依法扩大可纳入行政复议事项的范围。将法律没有明确排除在行政复议范围外的事项纳入，如直接涉及当事人具体权利义务的行政答复和证明行为；行政机关的不作为行为；复议申请超过法定期限但有合理理由的情形；形式上以内部行政行为表现出来，实质上侵害当事人合法权益的行为等。要依法放宽对行政复议申请人的资格限定。以“利害关系人说”作为判断行政复议申请人的标准更符合司法改革的价值取向。二是扩大行政诉讼的受案范围。通过修改《行政诉讼法》，确立司法的最终审查权，实现信访法治化。要扩大行政诉讼案件范围，将规章以下的抽象行政行为纳入行政诉讼范围，避免各类“红头文件”对公民、法人和其他组织造成利益损害，不仅有助于保护不特定多数人的合法权益，而且可以大幅减少信访量；对具体行政行为直接导致公民权益受到侵害的案件，也应当纳入行政诉讼范围，尽量使大部分行政争议能通过司法程序予以解决，减少因行政争议产生的涉诉信访的发生率。要扩大行政相对人权益受保护的范围。行政相对人权益受司法保护的范围不应仅限于人身权和财产权。当行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利，以及政治权、受教育权、劳动权、休息权等其他权利的，公民也应具有诉讼的权利，应将宪法和法律赋予公民法人的所有权利纳入行政诉讼的保护范围。
此外，监督是任何权力公正行使的保障，审判权也不例外。应加强检察机关对民事、行政案件立案、审判、执行等环节的监督，凡是法院不予立案、裁判不公、执行不力的，当事人有权向检察机关提出法律监督的请求，这一方面有助于法院增强主动性，另一方面有助于帮助法院排除权力机关的不当干扰，实现司法公正。
