中国社会转型时期的政策运行规律及其发展趋势
一、社会转型与政策运行规律概述
（一）社会转型概述
“转型”就是由一种形态向另一种形态转变的过程。“社会转型”即指社会变迁的过程，一般而言，“社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另一种形式的转换过程。”我国的社会转型是经济、政治、文化和社会向现代化转型的过程，主要是指从计划经济体制向市场经济体制的转变，从农业社会向工业社会的转变，从封闭性社会向开放性社会的转变等。社会转型时期是社会向有序发展的准备阶段，诸多方面面临着转型，社会流动进一步加快，传统思想观念受到冲击等问题显现，新旧体制相互碰撞时期必然导致各种社会冲突的加剧，因此，社会转型的不稳定性特征明显。社会转型是社会由无序向有序、由简单到复杂发展的必经阶段，我国社会转型的目的就是通过利益的调整以及体制、制度的转换实现传统社会向现代社会的变迁。
（二）政策运行规律概述
政策运行规律就是公共政策从产生到终结的过程中和对社会生活发生作用的过程中表现出来的各种现象的本质的、必然的和稳定的联系。因此，政策运行规律主要表现在两方面，一方面是公共政策从产生到终结的过程中遵循一定规律，即政策自身的运行规律；另一方面则是公共政策作用于社会生活的过程中受社会发展规律的制约。
1.社会发展规律与政策运行规律的相互作用。政策运行规律作为社会发展规律的一个重要方面，根植于公共政策运行全过程。社会发展规律与政策运行规律存在必然的、本质的联系。一方面社会发展规律决定政策运行规律。社会发展是不以人的意志为转移的历史过程，人类通过认识社会发展的规律把握社会发展的方向，而政策本质上是人类对社会认识的结果，因此，只有对社会发展规律有准确的把握，才能制定出有效的政策。政策运行规律决定政策运行的基本方向，政策运行的基本方向必须以符合社会发展规律为前提基础，符合社会发展规律的公共政策才能起作用。另一方面公共政策作用及其自身的运行规律受社会发展规律的制约。政策通过它与社会的相互作用发挥其效力，政策运行对社会环境产生的效力作用既可能产生正向的效力作用，也可能产生负向的效力作用，由此可见，公共政策活动对社会历史进程产生深刻的影响，但公共政策运行规律最终要受社会发展规律的影响和制约。政策自身的运行规律亦是如此，任何政策的运行都在客观社会环境下进行，政策自身的运行规律是社会发展规律的反映，因此政策自身的运行规律同样受社会发展规律的制约。
2.政策自身的运行规律。政策运行是指政策运行过程中一系列相互关联和相互作用的环节，包括政策制定、执行、评估、调整和终止等环节，政策运行的规律就体现在政策运行全过程的各个环节之中。政策自身的运行规律包括政策运行的利益规律和政策运行的生命周期规律。政策运行的利益规律是指公共政策在对社会利益关系进行调整的过程中遵循一定的规律，服务于社会整体利益。公共政策实质是对社会利益关系的调整，实现各种利益关系的协调一致需要政策利益规律来解决，最终得以实现社会协调而有序的发展。政策运行的生命周期规律是指政策运行所经历的由产生到终结过程中的一般规律。政策的生命周期包括单向政策运行中经历的由制定到终止的过程以及政策作为一种社会政治现象所经历的由产生到消亡的过程。
二、社会转型时期的政策运行规律
社会转型时期是社会发展的特殊时期，社会问题凸显，政策的变动性增强，不确定性大，社会发展的特殊时期决定了政策运行规律的特殊性。政策运行在效力规律上注重实效性，政策运行生命周期规律呈现非预期特性，政策运行的利益规律中的利益冲突明显，政策运行规律在遵循一般规律的同时体现特殊时期运行规律的特殊性。
（一）政策运行的效力规律
1.政策效力作用及其转化规律。政策效力是指一项政策付诸实施以后所产生的实际效力，可以将其称为政策的客观效力。政策效力作用分为正向效力作用和负向效力作用，一般来说，符合社会发展规律的政策效力即正向效力作用，反之则为负向效力作用。公共政策实践中，正向效力作用和负向效力作用不是截然对立的，往往会出现在一项政策中，发挥正效力作用的政策可能产生一定的负效力，产生负效力作用的政策也可能产生一定的正效力。政策的正、负效力作用都会经历由低效期到增效期再到递减期的必然过程，一项政策正确与否都会遵循自己独特的运动方向，呈现出它本身的规律性，但政策的制定、执行和终止是由人决定的，不会自行消失，当政策的正效力失去后仍没被取消，正效力就会转化为负效力，最终影响社会发展的进程。政策由正效力向负效力转化的规律要求人们对公共政策进行适时调整。
2.转型时期政策运行的实效性。政策运行的实效性即政策在运行过程中的实际效果。评价政策效力不能以政策主体的主观预期效力为衡量标准，而必须以该项政策产生的实际效果为衡量标准。公共政策注重实效性是社会转型时期政策的基本特征。社会转型过程中评价政策运行实际效果的标准以人们的客观实际需要为出发点和归宿点。一项政策一旦无法满足客观实际需要，即缺乏实效性时，政策的效力就会衰减，如不及时转变，政策正效力必然会向负效力转化。转型时期政策环境不确定性大，许多问题都是首次出现，政策因现实需要及时调整变化，注重政策运行的实效性，能更好发挥政策的正效力作用，将负效力作用对社会环境的影响减少到最低，保证科学合理决策，实现多样化发展道路。政策效力作用及其转化是政策运行的内在规律，把握政策效力规律，重视政策的实效性问题，适时调整政策，对于政策活动有重要的实践意义。 （二）政策运行的生命周期规律
1.政策及政策现象的生命周期规律。政策运行的生命周期规律主要体现在两个方面，即单项政策生命周期规律和政策现象生命周期规律。单项政策生命周期规律是指任何一项政策都会经历政策制定、执行、评估、调整、终止的过程。由于政策效力作用及转化规律的客观存在，一项政策失去效力后必然会经历政策终止的过程，由此形成了一项政策由产生到终止的政策生命周期。政策现象生命周期规律是指政策作为一个历史范畴，它随者阶级的产生而产生，随着阶级社会的发展而发展，随着阶级的消亡而消亡。政策作为社会规范的一部分，为调节阶级利益关系而产生，是阶级和国家意志的体现。随着社会管理的不断深化，政策对社会的影响范围不断扩大，日益成为社会规范体系的核心。当人类社会发展到一定阶段，不需要国家强制力保证社会成员的行为规范，政策会随着社会的进步而消亡。
2.转型时期政策运行的非预期性。政策运行的非预期性是指公共政策实际上并不像人们期望的那样运行。转型时期政策运行生命周期规律体现的非预期性尤为明显，而造成政策运行非预期性最主要的原因是转型时期对政策实效性的注重。根据政策运行的实际效果适时调整政策必然导致政策变动的频率升高，政策运行的生命周期受到很大影响。由于政策环境的变化，人们的实际需要也随之转变，需要的转变可能导致曾经一致认同的政策无法适应现实发展，被迫走向消亡，导致政策无法按预定周期运行。同样，某项政策可能由于现实的需要偶然形成，然而经过实践证明该项政策需要最终确立并持续进行，因此政策的生命周期相对延长。最终造成了政策运行生命周期规律的非预期性。只有非预期的生命周期规律中保持相对的稳定性，才能达到良好的政策效果。
（三）政策运行的利益规律
1.政策的利益调整规律。政策运行过程的实质是利益关系调整的过程。任何一项政策一旦实行，必然会造成某种利益关系的改变，甚至会对整个社会利益结构进行大调整，这就是政策的利益调整规律。由于社会个体或群体利益的差异性，政策运行总是会满足一部分人的利益需求，同时抑制一部分人的利益需求，而该项政策必然是使多数人普遍受益，获益最大或受损最多的人数占极小的比例，每项政策中受到损害的利益相关者应在其他政策中给予相应补偿，这就是政策利益调整遵循的规律，即优先满足主导群体利益规律、损益补偿规律以及多数人满意规律。利益调整规律能调节政策执行中利益关系不协调问题，有利于建立合理的利益分配机制，利益调整规律要求各项政策都要以实现社会整体利益为根本原则和标准。
2.转型时期政策运行中的利益冲突。社会转型时期利益冲突的存在具有必然性。社会转型是由无序走向有序的过程，无序状态即意味着冲突的存在。转型社会的一切利益冲突皆因利益关系的失衡而形成，利益冲突成为社会转型时期利益格局的主要形态。人类社会就是在不断产生冲突，克服冲突，又产生新的冲突并试图解决的过程中不断发展的，对利益冲突的调整过程就是社会发展的过程。转型时期的社会变革频繁，任何一项变革政策都会带来利益关系的调整，在利益调整中不可避免地存在利益分配不合理问题，一部分人的利益无法得到满足，甚至会受到长期的抑制，出现利益与代价分布不均的现象，因此造成利益冲突的普遍存在。为解决利益冲突需要政策作用调节利益关系，新的利益格局的形式可能在打破原有利益格局时遭到原既得利益者的反对，形成新的矛盾与冲突。总之，社会转型时期利益冲突相伴始终，利益冲突是这一特殊历史发展阶段政策运行利益规律的突出特点。
三、社会转型时期政策运行规律的发展趋势
公共政策是公共管理工作的核心，把握政策运行规律，分析未来的发展趋势是推进公共政策现代化的迫切需要。目前，我国致力于服务型政府的建设，政策运行的公共性将不断加强，制度化将不断完善，科学化将不断提升，法治化会不断推进。政策运行公共性、科学化、制度化、法治化的发展方向是政策现代化的必然趋势。
（一）政策运行公共性不断加强
公共性是公共政策的价值导向，公共政策公共性指公共政策属全体公民共同所有，公共政策的执行需全体公民共同治理，公共政策的结果为全体公民所享。长期以来，我国公共政策受社会发展程度的制约，部分政策采取了倾斜性的实现方式，政策运行的公共性不明显。随着社会的进步，公民对社会公正的需求愈加明显，政策的倾斜性和特殊性在未来政策运行中将走向终结。政策运行公共性的进一步加强能从根本上平衡利益关系，减少利益冲突的存在。为保证政策运行公共性必须充分了解民众的想法，体现民众意志，只有在对政策客体充分了解的基础上制定的公共政策，才能符合大多数人利益的要求。我国当前政府治理对公共性问题的回归和服务型行政文化的重视，决定政策的全民性和普遍性进一步增强，政策运行的公共性将进一步彰显，公共政策以公共利益为导向的程度进一步深化，政策运行利益规律的公共性也随之显现。
（二）政策运行制度化不断完善
有效的制度可以减少政策运行生命周期的非预期性。虽然公共政策要根据社会环境的变化做出相应调整，但是保持政策一定范围内的稳定性是实现公共政策高效率运行的基础。良好的政策应建立在制度基础之上，我国社会转型时期对资源和技术因素重视程度高，为合理调控各方面资源的配置，实现公共政策的可持续发展，完善制度基础及相应机制是未来政策运行的发展趋势。政策运行制度化应贯穿政策过程的各个环节，它不仅包括将政策制定原则制度化、政策执行制度化、政策评估制度化，而且包括政策生命周期制度化。政策运行制度化意味着明确规定政策的有效期限，在政策有效期限内尽量利用社会各种资源保持制度的有效性，在政策调整过程中保持政策的连续性，将政策运行周期的非预期性降到最低。规范政策运行制度是政策平稳发展的保证，政策运行制度化是政策运行现代化的必经之路。
（三）政策运行科学化不断提升
政策运行科学化是指运用现代的政策科学理论和方法指导政府决策，并保证政策过程的科学合理，在政策成熟的基础上，将合理的政策过程变成法律和制度。提升政策运行的科学化应以政策理性化为导向，遵循政策运行的一般规律，同时不能忽视人的非理性因素对政策的影响。社会转型时期的政策运行应以政策实效性为指导原则，针对政策环境的变化具体问题具体分析，提高政策分析的全面性，使政策运行的稳定性与变化性相结合，实现科学化发展。而实现政策运行科学化的关键是坚持从群众中来、到群众中去的原则，反映多数人的需要和偏好，扩大政策运行的社会基础。政策运行科学化是一个循序渐进的过程，它与我国社会制度体制状况、科学技术水平、人民文化素质以及民主程度有密切关系，因此，实现政策运行科学化应在党的领导下有秩序地推进。
（四）政策运行法治化不断推进
“公共政策，至少是积极形式的公共政策，是建立在法律基础上的。”法律所具有的稳定性、规范性从更广的范围规范着政策的运行，政策运行的法治化不仅是约束公共政策行为的法律制度，而且要根据法律制度制定、执行和评估政策。政策运行法治化根本目的是实现政策合法化，确保政策运行公共性、制度化和科学化。政策运行法治化是将政策运行过程以法律的形式确立下来，以此有效规范公共政策主体的行为，保障政策内容和过程的合法性。在政策法治化过程中加大对公共政策合法性以及合理性的法律监督十分重要。在未来政策发展过程中人民代表大会和司法机关对公共政策过程的监督机制将不断完善，政策主体在政策过程中违法法律规定将依法承担责任，公共政策运行将更加规范。
四、结语
对政策运行规律的深入认识有助于把握我国公共管理政策过程的特征，保证公共政策的有效性。政策运行的公共性、制度化、科学化、与法治化相辅相成，对提高我国政府对社会管理的宏观管理水平，加快我国全面深化改革的步伐有重要的作用。在社会转型时期这一特殊的历史环境下，研究公共政策运行规律及其发展趋势是社会主义现代化建设的迫切需要，也是人与社会全面发展的需要。
