社会资本视野下的政府治理问题考量
中图分类号：DO35 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）08-0004-04
作者简介：陈述飞（1974-），男，江苏淮安人，江苏省社会科学院科学发展观研究基地、江苏省社会科学院泰州分院特约研究员，研究方向：公共管理与思想政治教育。
党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，其实质就是要实现制度现代化，而实现制度现代化的关键在于政府治理模式的转变。应该说，行政单中心的政府管理模式中，政府通常是唯一的管理主体，处于绝对主导地位，无论是宏观政策的制定还是微观层次的监督执行，基本上都是由政府直接操作，从而出现了不同程度的治理失效，也制约了社会治理、市场治理的广度、深度。政府改革之所以难，难就难在难以打破自身利益藩篱，因此，我们迫切需要找到新的“治理变革之道”，为深化改革、实现有效政府治理提供强有力的参鉴和指导。
一、契机：社会资本与政府治理的关联分析
社会资本（Social Capital）是20世纪80年代开始，特别是90年代兴起的一个国际性学术热点。它是由社会学家率先提出，而后被经济学家、政治学家以及法学家广泛采纳并用来解释和说明各自研究领域问题的综合性概念和研究方法。皮埃尔?布尔迪厄（Pierre Bourdieu）、詹姆斯?科尔曼（James Coleman）以及罗伯特D?帕特南 （Robert Putnam）是有关社会资本理论的三位代表人物。帕特南认为社会资本有两种形式：一种是起纽带作用的社会资本，把彼此已经熟悉的人们团结在一起；另一种是起桥梁作用的社会资本，把彼此不认识的人或群体联系到一起。“在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现，这些社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络。这里所说的社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率……社会资本促进了自发的合作。”[1]195-196
“治理”是西方后现代社会的概念，它试图超越西方以往的现代性。代议制、官僚制和司法独立是政治现代性的重要标志。但是到后现代，老百姓不满足于代议制，谋求直接参与政治，因而“新公共管理”（New Public Management）提出摒弃官僚制，让政府对民众负责。同样，强调打破代议制，通过协商民主让老百姓直接参与和达成决策共识。从目前来看，迄今西方主流的民主体制抑或代议制，并未真正实现让老百姓直接参与。总的来讲，“治理”即使在西方也还停留在概念层面，尽管它是一种趋势。彻底摒弃官僚制有被民粹主义绑架的风险，其后果可能是灾难性的。基于中国的现实，我们的主要问题并不是打破现代性进入后现代，而是通过改造传统官僚制，建构理性官僚制，实现政治现代性，进而跨入后现代性。[2]所以，政府治理关键的问题还是要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务政府，进而为形成多元治理创造环境，培育基础。
社会资本理论有助于引起人们对非社会状况、经济条件、政治传统等因素的重视，关注那些嵌入社会结构之中的社会信任、互惠规范和公民参与网络等，从文化背景等视角深究治理问题，促进“自愿合作”的稳定社会均衡，但也可能导致“拒绝合作”的稳定社会均衡，这对致力于提升治理绩效，实现政府的有效治理具有不容忽视的作用。
1.关于社会资本正外部性的考量。为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了？帕特南通过对意大利各地区公民生活情形的研究发现，问题的关键在于社会资本。社会资本包括信任、互惠规范和公民参与网络等的积累状况，在很大程度上决定着一个地区公民的公共精神和对政府治理的参与，从而在根本上影响到政府治理绩效，即社会资本和政府治理之间具有正相关性，社会资本存量丰富为政府治理创造了优良的社会土壤和生态环境。从社会资本的正外部性视角来看：一方面，优质、充裕的社会资本存量为有效政府治理创造了优良的社会土壤和生态环境，是创新政府治理模式，提升政府治理绩效，实现政治现代性的重要前提，政府治理的广度、深度和质态与社会资本的发展状况密不可分；另一方面，有效的政府治理有助于增进社会信任、完善互惠规范和扩展公民参与网络，从而有利于社会资本水平的提高，有助于形成“自愿合作”的稳定社会均衡，奠定社会“善治”基础。
社会信任是政府治理的基石。在帕特南看来，信任是社会资本最关键和本质性因素，信任为社会生活增添了润滑剂。“社会资本一般来说都是公共品”，[1]199他认为一个群体内的信任会扩散到整个社会，让更大范围内的自愿合作成为可能。政府治理如果缺乏社会信任的支撑，其有效性是难以实现的，因为以工具理性为基础的、非人格的、超越具体情境的种种程序或制度编织成的现代社会，其全体成员之间的互动和信息交换都必须在这个系统信任的框架内进行，否则，希冀社会能够有序运行、和谐发展是难以想象的；同样，在日常的人际交往中要取得相互认同，就应融入社会，不断互动，增进彼此信任，减少相互猜疑、抵触，避免形成一种“拒绝合作”的稳定社会均衡。
互惠规范是政府治理的前提。互惠规范这种社会资本对于经济社会发展的作用十分重要，世界银行把其看成是促进贫困地区经济与社会发展的最关键因素。著名经济学家道格拉斯?诺思认为，对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术性因素，其在《西方世界的兴起》一书中指出，“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的关键。”[3]事实上，有效率的组织通常是其在制度上做出安排与确立所有权以造成一种刺激，形成互惠规范，从而使个人的经济努力变成私人收益率并接近社会收益率。由是观之，促进互惠规范的形成对协调社会关系、维护社会良序、增进协同融合至关重要，是实现有效政府治理的前提。 公民参与是政府治理的趋向。网络是当今人与人之间进行沟通与交换的重要桥梁与纽带，是社会行动者及其彼此间关系的集合，网络社会资本对于优化政府治理、促进和谐社会至关重要。首先，公民参与网络能促进合作、团结、民主等公民精神的培养，增加博弈的重复性，减少投机、逃避和欺骗行为，从而有助于克服集体行动困境，提升政府治理绩效；其次，完善的公民参与网络，特别是横向网络，可以为公民的利益表达提供多种渠道，缓解社会矛盾激化，增加社会和谐因素，促进政府与公民之间的良性互动，扩大社会自治领域，创造走向“善治”的有效空间。[4]
2.关于社会资本负外部性的考量。掀起社会资本研究热潮的帕特南自己也承认，并不是所有的社会资本都对公民生活、集体行动是件好事。基于社会资本视角研究政府治理问题，社会资本的负外部性不容忽视。社会资本说到底是一种非正式制度，是正式制度缺少情况下的一种不得已的安排。在政府治理改革进程中，非正式关系对体制外治理主体的发育可以起到积极作用，但是非正式关系的泛滥及其在社会资源配置中所发挥的巨大作用，特别是对权力结构无孔不入的渗透，不仅妨碍正式制度功能的发挥，扰乱治理秩序，增加治理成本，而且还会严重侵蚀政府资源配置的公正性与合法性基础。福山在《社会资本、公民社会与发展》中提出，“群体内的团结削弱了群体成员与非群体成员进行合作的能力，而且常常给后者带来消极的外部性。”[5]
就我国目前来看，实现政府的有效治理，现存社会资本还有诸多不相适应之处。例如，我国传统社会重视非正式的社会关系和制度安排、忽视理性化的正式制度和规范的建立，是一个较为典型的“哑铃型”社会（一端是个人和家庭，另一端是国家或政府），在这样的境况下调节政府与公众之间矛盾和冲突，缺乏现代公共治理理念所倡导的那种对话平台与沟通渠道以及促进公民社会健康发育的制度环境，缺乏社会中间组织作为信息交换器、缓冲器和平衡器；传统社会资本主要镶嵌在以家庭或家族为单位的小范围、高同质的网络结构内部，其成长缺乏包容开放的态势，这在很大程度上决定了其内部成员对公共精神关注的狭隘视野；现存社会资本既含有体现乡土中国情结的传统成分，也具有不同程度适应现代化进程需要的现代因素，进而呈现出社会资本传统性和现代性多元并存的状况，如何推动社会资本由传统向现代转型，是一个需要十分关注的问题。
二、思辨：社会资本如何影响政府治理绩效
帕特南为了研究民主制度绩效问题（政府治理绩效），利用意大利地区改革经验对他的研究假设进行实证检验，并具体化为五个环环相扣、层层推进的问题，从而得出最终结论：“建立社会资本并非易事，然而，它却是使得民主得以运转的关键因素。”[1]217这为我们研究现代政府治理，提升治理绩效，提供了一个很好的研究框架与思路。
注：X代表自变量，下标字母N代表北部地区，S代表南部地区，下标数字1、2、3、4分别代表社会状况、经济条件、政治传统和文化背景；Y代表制度绩效，下标1990、1970代表年代；C代表制度设计。
问题一：制度变革对治理绩效是否起作用？帕特南将意大利南北部地区1970年的制度绩效和1990年的制度绩效分别进行纵向对比，发现“地区改革已经深刻地影响了意大利的基层政治”，[1]68YN1970>YS1970，YN1990>YS1990。
问题二：如果制度设计相同，制度绩效是否存在地区差别？帕特南运用12项可观察的具体指标对各个地区制度绩效进行了测量，研究发现，意大利不同地区政府虽然几乎同时开始制度改革，在C相同的情况下，中北部地区政府的绩效明显高于南部地区政府，即YN1990>YS1990。
问题三：制度设计相同，不同地区制度绩效差异的成因是什么？帕特南对南北部地区的社会条件、经济状况、政治传统和文化背景与制度绩效进行分析，发现经济条件不同能够解释南北地区之间的绩效差异，但南北地区内部的绩效差异无法解释。“地区政府绩效与该地区社会政治生活同理想的公民共同体的接近程度之间存在着不同寻常的吻合关系”、“公民共同体的解释力比经济发展的解释力更大，一个地区的公民程度越高，地区政府就越有效”。[1]112“如果把地区的公共精神考虑在内，前面叙述的经济发展与制度绩效之间的关系完全消失。换句话说，经济发达地区的地区政府之所以比较成功（制度绩效较高）仅仅是因为它们具有更强的公共精神。”[1]113即XN2与XS2的差异不能解释YN1990>YS1990。帕特南又检验了其他可能导致解释制度绩效高低的因素，如政治冲突、社会稳定、教育水平、城市化、人事的稳定性等等，结果表明它们均不能合理解释意大利南北地区的制度绩效差异，即XN1与XS1的差异不能解释YN1990>YS1990，XN3与XS3的差异，也不能解释YN1990>YS1990。好政府的最重要的因素是一个地区的社会政治生活接近公民共同体理想状态的程度，[1]134-139即XN4与XS4的差异是YN1990>YS1990的最好解释。
问题四：不同地区为什么存在公民共同体差别？帕特南运用历史分析方法，追溯公民共同体之源，认为是12世纪意大利半岛南北方出现的两种截然不同的政治制度造成了它们之间公共精神的巨大差异。而且，经验数据分析结果表明中北部和南部之间这种公共精神的差异一直稳定延续至今。
问题五：公共精神的差异如何影响制度绩效？帕特南认为，线性的因果问题不能排除均衡分析，解释自愿合作性制度和行为的关键因素在于公民共同体的社会资本，社会信任、互惠规范和公民参与网络这三者可以相互促进，即社会信任可以促进互惠规范的形成和横向网络的建立，互惠规范可以促进社会信任的扩散和横向网络的发展，横向网络的建立使得社会信任可以在其中传递和扩散、互惠规则得以在其中形成，三者之间良性互动，促进“自愿合作”，进而形成一种稳定的社会均衡。当然，低社会资本有可能导致恶性循环，形成一种“拒绝合作”的稳定社会均衡。社会选择哪一种社会均衡，将由历史来决定。[1]207-212“社会资本对于一个国家的繁荣和竞争力具有举足轻重的影响力，但是它最重要的影响力不在经济层面上，而是在人们的社会生活和政治生活上”、“社会资本匮乏的国家，不只是倾向于形成小规模、低效率的弱势企业，而且也容易产生腐败的贪官，还有效率不彰的公共行政部门”、“低水平的社会资本会导致一些政治功能失调”。[6]卡雷斯?鲍伊斯（Carles Boix）也分析了社会资本促进政府治理的五个微观机制：（1）选民和精英关系。积极参与公共事务的网络可以增加官僚的责任感，同时扩大人们的利益表达渠道；（2）遵守规则。如果人们对他人遵守政府规则的信任度增加，就会履行职责，减少政府强制执行的成本；（3）公民美德。社会资本可以形成一种公民美德，使人们从“我”变成“我们”，培养人们对公共事务的关注；（4）官僚效率。官僚之间的信任和合作可以降低上级监督下级的费用，从而提高官僚的工作效率；（5）精英之间的协调。在种族、宗教或阶级社会分化严重的社区，社会资本可以促进精英之间的妥协，消除不同群体间的隔阂。[7] 三、进路：培育现代社会资本，实现有效政府治理
发展经济、改善民生是政府的职责，公平正义则体现政府改革的良心。实现政府的有效治理，需要加快传统社会资本向现代意义上的社会资本转化，培育现代社会资本，充分发挥社会资本的正外部性，不断凝聚建设法治政府、服务政府的社会正能量，不断满足公众对全面深化改革的诉求，促进社会公平、正义。
1.培育公共精神，突出治理导向性。在帕特南的公民社会概念中，他尤其强调了公民社会中由公民社团培育出的、在密集的参与网络中表现出来的广泛合作精神；而美国社会学家爱德华?希尔斯也认为对一个秩序优良的公民社会来说，公共精神、公民认同的存在同样是至关重要的，在他看来，若无最低限度的公民认同，公民社会的机构或制度就不可能运作。值得注意的是，公民社会的公共精神并不是可以简单移植的，也不可能一蹴而就，必须为它提供一个蕴育成长的适宜土壤。简言之，我们应当在政府治理实践过程中，提供一种特有的“公共领域”（政府与公民合作、沟通的平台），加快培育理智审慎的政治文化、个人独立自由的精神，既主张赋予个人自由和利益诉求的合法性和正当性，又强化相应的责任意识、规范意识和服务意识，激发公民的创造精神和社会公共事务治理的参与热情，从而形成适合民主和法治要求的“公民性”社会资本。在此，我们需要特别强调，着力培育公民的公共精神，繁荣“公民性”社会资本应该成为现代政府治理的一个基本的实践导向、价值取向。
2.建设有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社会和公俗良序的市场治理，强行推进所谓的政府与市场、公民社会有效互动的多元治理格局，其主张是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“没有政府的治理”，这种理念不适合中国情况，必须加以修正。实现我国的政治现代性，促进社会和谐，经济繁荣，问题的关键主要还是取决于政府。社会资本视域下，有效的政府治理，必须注重建设有限政府，全面正确履行政府职能，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，真正为“使市场在资源配置中起决定性作用”释放空间，加大推广政府购买服务力度、广度与深度；有效的政府治理还需要不断改善社会治理方式，完善市场治理体系，逐步完成由权力管制型向有限服务型过渡，要在健全基层群众自治机制的基础上，不断扩大群众自治范围，为社会自治创造适度空间，达成公民、社会与政府之间的良性互动，以实现政府治理模式从单中心向以政府、市场、社会组织和公民等多中心共同参与的创新转变，营造政府主导，社会共治的和谐局面。
3.健全制度供给，突出法治优先性。中国传统文化比较重视非正式的社会关系和非正式的制度安排，而往往忽视理性化的正式制度的建立和实施，这在一个狭隘和封闭的社会历史时期的确起到了一定的积极作用，但现代社会是一个由各种理性化的程序和制度构成的社会，问题还在于这些程序和制度往往是由一些不在场的机构权威根据普通人所不熟悉的逻辑建构出来的，并不是从每个人的日常生活中内生出来的，从政治现代性的角度来看，没有稳定的制度结构和稳定的行为预期，不利于构建法治中国，不利于政府实现优先治理。“国家层次建立社会资本的任务总是以现存社会结构为中介的。在没有首先注意到构成社会的制度的情况下，要引导个人相互合作或相互尊重是不可能的。”[8]鉴于此，我们必须通过法治等基本方式确定在社会关系和社会结构中产生的各种社会资本要素、内涵特定的行为范式，为现代法理型社会资本提供制度化保障，畅通制度性公众有序参与渠道，引导社会资本包容开放的新态势，避免公共权力过度扩张，加快制度创新步伐，确保政府治理法治化航向，突出法治优先性。
4.培育社会组织，突出治理基础性。作为一种水平型社会联系网络，丰富的结社生活能促进社会资本的积累，对集体行动和政府的治理绩效都起到促进作用。繁荣和民主发展的背后，价值观和品德起着至关重要的作用，而社会组织的介入却十分有益于这种品质的建立，“……对于民主制度的绩效来说，至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”[1]1-2目前，我国社会组织在数量上虽初具规模，但就作用而言，和西方发达国家社会组织相比，和实现国家治理体系和治理能力现代化的要求相对照，发展明显滞后，还很不成熟，特别是缺乏“公共性”价值的社会探讨，这无疑制约了现代社会资本增量的提升，也难以充分发挥其在政府治理实践中的桥梁、纽带作用。基于此，社会组织应充分认识到自身的特性、职能和优势，尽快转变对政府部门的依附思维；而政府一方面要着力建设好与社会组织的合作伙伴关系，更多地从一些传统的管理领域中解放出来，扩大社会自治领域，丰富公众有序参与网络；另一方面要充分利用社会和市场的力量，并在公共部门引入竞争机制，在“公共物品”的供给与服务上积极推进“多中心治理模式”，为政府职能转移建设好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。当然，与市场治理中的企业一样，以结合型社会资本为基础的社会组织通常以利益为中心，受益对象封闭、确定，这就要求政府也要严于监管，最大限度减少社会资本负外部性，善于打破既得利益阻碍，积聚政府治理正能量，促进全面深化改革。
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