解决农村转移劳动力就业问题的多维分析
中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0066-04
基金项目：2013年度河南省教育厅人文社会科学研究规划项目“中原特色的新型城镇化发展模式研究”（2013-GH-117）；2014年度河南省社科联项目“解决农村转移劳动力就业问题的多维视角分析与对策”（SKL-2014-397）的研究成果。
作者简介：宋雪梅（1976-），女，河南固始人，郑州大学体育学院思想政治教研室副教授，硕士，研究方向：当代社会主义理论与实践。
引言
“三农”问题是制约我国经济社会发展的瓶颈，而解决“三农”问题的关键是解决农村转移劳动力就业。党的十八大明确提出，做好农村转移劳动力就业工作，推动实现更高质量就业。十八届三中全会和中央城镇化工作会议再次对解决“三农”问题尤其是通过城镇化解决农业转移人口就业问题给予了高度关注并作出了新的部署。可以说，促进农村转移劳动力就业不仅是解决“三农”问题的最终出路，也是破解我国经济社会发展难题的关键，是我国“十二五”期间乃至整个现代化建设过程中转方式、调结构，实现科学发展和维护社会和谐稳定的必然选择。
当前，我国就业形势不容乐观，整体就业压力不断增大，结构性就业矛盾突出。一方面，我国经济处于产业转型升级的关键期，经济发展由高增长阶段转入平稳增长阶段，经济增速的回落和部分行业的产能过剩必然导致就业岗位需求有所下降。同时，世界经济复苏缓慢，增长乏力，不稳定不确定因素依然存在，世界经济不景气导致的外部需求减少也对国内就业形势产生一定影响。另一方面，与我国整体就业压力增大同时并存的问题是，我国就业市场上存在着明显的结构性矛盾，出现了劳动力供给与企业用工需求不相匹配、劳动者技能与岗位需求不相适应的问题，就业和招工“两难”现象并存。就农村转移劳动力的就业形势而言，不仅农村剩余劳动力供给不断增加，而且还出现了转移就业难和“民工荒”并存、农村后备劳动力不断增加和农业发展后继乏人同时存在的局面。在这种情况下，解决农村转移劳动力就业问题尤其是有序推进农村转移人口的市民化就业问题便成为当务之急。
面对当前我国不断增大的就业压力和就业结构性矛盾的新形势，在解决农村转移劳动力就业问题时，需要我们各级地方政府根据已经变化了的实际，从统筹城乡协调发展和推进城乡发展一体化的大局着眼，进行多维视角分析，认真处理好各种复杂关系，努力寻求妥善解决之道。
一、横向维度：处理好城镇化、工业化、农业现代化之间的关系，实现“三化”协调发展
按照统筹城乡协调发展和农工关系和谐的总体要求，农村转移劳动力就业问题根本解决之道就是要处理好城镇化与工业化、农业现代化之间的关系，实现“三化”协调发展。十八大报告指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。[1]中央城镇化工作会议再次强调指出，走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。[2]可以看出，这两次重要会议均强调了协调发展的重要性，尤其是强调了新型工业化、新型城镇化、农业现代化三者协调发展对未来中国经济社会健康发展的重大意义。可以说，“三化”协调发展不仅为我国今后如何统筹城乡、推动经济持续健康发展指明了路径，也为我国今后推动农村转移劳动力就业工作提出了努力方向。
一般来说，城镇作为人口的聚集地，是市场经济发展的产物，是在工业有了一定发展的基础上出现的。工业化的发展加速了城镇化进程，城镇化又催生和带动了城市相关产业的发展；在当前形势下，推进城镇化还是促进产业升级的重要抓手。同时，城镇规模的扩大和工业的发展需要有充足的粮食和农副产品供应，这就需要提高农业劳动生产率、发展现代农业。从这个意义上说，农业现代化是城镇化和工业化健康发展的保障。在农业剩余劳动力供给不断增加的情况下，应该把工业化和城镇化作为实现农村转移劳动力就业的根本途径，通过加快工业化和城镇化尽可能多地吸纳来自农村需要转移就业的农业剩余劳动人口，同时确保一定数量和质量的农业劳动人口从事农业生产以满足城镇化、工业化不断增加的农副产品的需求。因此，要想有效解决农村转移劳动力就业问题就要推动工业化、城镇化和农业现代化良性互动和相互协调发展。
虽然解决农村转移劳动力就业问题最终取决于如何实现城镇化、工业化、农业现代化三者之间的协调发展，然而我国经济社会发展过程中却不同程度地存在着顾此失彼的偏差，三者还没有真正做到协调发展。
首先，城镇化还不能有效实现农村转移劳动力就业。据《中国城市发展报告》2012卷显示，截至2012年年底，我国城镇化率已达52.57%，也就是说全国超过一半的人口居住在城镇中。然而，中国社会科学院发布的2013年《城市蓝皮书》则认为，中国真实的完全城镇化率仅为42.2%。之所以两者会出现大约10个百分点的数据差，是因为其统计口径不同。一个是常住人口的城镇化率，一个是完全能够享受市民待遇人口的完全城镇化率。这种数据差说明，城镇常住人口中有2亿多人没有非农人口户籍，他们还不能够享受市民待遇。这就意味着2亿多在城市打拼的农民工并没有真正融入城市，仍然处于流动状态，这种状况决定了很大一部分农民工还难以在城市实现稳定就业。因此，专家表示，应警惕城镇化推进过程中的“伪城镇化”现象。 其次，工业化没有与城镇化同步推进，存在着工业化超前于和滞后于城镇化两种现象，两者均不同程度地阻碍了农村劳动力顺利实现转移就业。过去，我国曾经走了一条以牺牲农业为代价优先发展工业、城镇化长期滞后的工业化道路，导致城乡二元结构固化，使大量农村剩余劳动力长期滞留在农业生产领域而无法进入城镇实现非农就业；当前，一些城市的资源仍然过多地投向工业领域，已经导致工业产能明显过剩，这种超前的工业化将削弱城市进一步吸纳农村劳动人口就业的能力。与工业化超前相反的是，一些中小城市和小城镇则因为资源和投资有限，难以形成聚集效应。一个城市如果没有能够容纳足够多劳动力就业的工业和其他行业的支撑，那么城市政府解决农村转移劳动力就业问题的能力就会大大降低。
再次，农业现代化还没有做到与工业化、城镇化同步协调发展，这就增加了解决农村转移劳动力就业问题的复杂性。农业作为弱势产业，增值的潜力有限。以河南为例，一是，河南虽然承诺承担确保国家粮食安全的责任，但依靠发展现代农业很难实现中原崛起的战略目标，所以在经济工作中往往把加快城镇化和大力发展工业作为促进河南经济发展的重要增长点，这就不可避免地会制约农业发展。二是大力发展劳务输出型经济难以做到兼顾发展农业经济的问题。在河南，一些农业大县始终把发展劳务经济作为支撑县域经济发展的重要支柱，这就不可避免地会导致农村劳动力外流加剧，许多农村面临劳动力短缺、农业发展后继乏人的严重问题，以致有学者认为，近年来的城镇化让乡村衰败的根本原因，就是把最容易资本化的青壮劳动力引向城市，把最难于资本化的老弱妇幼残留在农村。[3]解决“谁来种地”的问题已成为当务之急。
上述情况说明，要确保农村转移劳动力充分就业必须要有更广阔的视野，需要从我国现代化全局出发寻找解决问题的途径和办法，既不能不顾客观条件甚至违背农民意愿一味加速城镇化，也不能让工业化超前于或滞后于城镇化，更不能忽视农业现代化，要在城镇化、工业化和农业现代化“三化”协调发展中寻求解决之道。为此，必须在城市尤其是中小城市和小城镇紧紧围绕大力发展有利于扩大就业的工业和服务业，在东部产业向中西部转移的情况下，中西部的中小城市和小城镇要牢牢抓住有利时机发展各具特色的城市产业，增强各自产业转移承接能力，不断增加就业岗位，使城镇化水平的提高牢固建立在以非农就业增加的基础上。同时，大规模建设有利于农民工在城市实现安居的保障房，加快改革户籍制度，稳妥推进农业转移人口进城落户，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，通过提高户籍人口城镇化水平来提高城镇化发展质量。在有条件的农村地区，以新型农村社区建设为新型城镇化的切入点，以新型城镇化引领“三化”协调发展，积极探索“三化”协调新途径；大力发展现代农业，确保农业可持续发展后继有人。只有加快城镇化过程中的“三化”协调，才能使农村转移劳动力就业问题逐步得到解决。
二、纵向维度：处理好新老农民工代际关系，满足不同层次不同类型农民工在转移就业时的不同需求
改革开放以后，随着农村土地承包责任制的实行和国家城乡隔离政策的松动，我国开始出现农村劳动力到城市寻找就业门路的民工潮。30多年过去了，虽然农民工的身份地位没有发生根本改变，但农民工群体内部还是出现了很大的变化。以人口社会学的社会分层理论去分析，由于各自的自身素质差异和机遇的不同，农民工在城市的生存和发展有了较大程度的分化，在流动程度、所从事职业、经济收入、社会声望、价值取向等方面出现了差异较大的亚群体，原群体内部的同质性被打破，不同层次的群体有着不同的特征，各自的价值诉求不同，对在城市就业和对城市管理服务的要求方面也各不相同。
从代际差异看，改革开放之后产生的第一代农民工大部分是从事农业生产的地道农民，他们进城，主要是为了挣钱。为了能在城市多挣钱他们甘愿吃苦受累，甚至可以忍受某些歧视；而一旦城市经济不景气导致就业机会减少或因年龄原因丧失就业竞争力，他们仍然能够退回到农村实现就业。和第一代农民工不同的是，新生代农民工很多人要么随父母生长在城里，要么跟爷爷奶奶留守在乡下长大，他们中的绝大多数没有任何农业生产技能，又不愿在农村发展。在这种情况下，对农村生活已经相当陌生的新生代农民工只能选择在城市就业。与他们的父辈不同的是，新生代农民工会更多地考虑个性发展，更在意在城市就业的待遇和条件。但是，由于城乡二元结构和城乡分割的户籍制度，目前他们在城市的生存还无法改变外来人的尴尬处境，往往成为城里安不下、农村又回不去的制度化流民。城市就业和生存种种不如意的现实环境会使新生代农民工产生较大的心理落差，出现比第一代农民工更大的社会压力和心理焦虑。如何让这些只能选择城市就业的新生代农民工顺利实现就业，不仅事关这个庞大群体的民生问题，也关乎未来城市社会的和谐与稳定。一直以来，党和政府以及专家学者均强调城镇化要以人为本，我们认为，推进以人为核心的城镇化，最重要的就是要推进新生代农业转移人口市民化问题，也就是解决新生代农民工在城市顺利实现就业的问题以及他们在城市中享有与市民同等的公共服务的问题。
从性别差异来看，女性农民工和男性农民工在城市的就业状况和就业需求方面也存在差异。当前，城市中劳动密集型行业如纺织、服装加工、制鞋、电子装配、玩具制造、家庭护理等对年轻女性农民工需求较大，对男性农民工则相对较小，因此，城市就业市场上出现了女性农民工尤其是年轻女工供不应求的情况，而对相同年龄段的男性农民工需求则相对饱和。其原因除了男女农民工数量和行业要求不同外，还因为农村里中青年女性劳动力受到家庭因素和生育周期的影响，转移能力受到限制。因此，在促进农村转移劳动力就业方面除了要处理好新老农民工代际关系，还要充分考虑到城市对不同性别的农村转移劳动力存在着不同用工需求。
从在城市是否有固定工作岗位情况来看，农村转移劳动力实际上可以分为两大类，一类是已经在城市有固定工作岗位的农民工，比如已经在城市里有固定经营摊位、在城市工厂企业从事稳定生产的产业工人或长期从事建筑、社区服务的农民工，他们已经成为有能力在城镇实现稳定就业和生活的常住人口，这类农村转移劳动力在城市发展的最大愿望就是追求更高的生活质量，取得与市民同等的待遇；另一类是在城市里还没有固定的岗位或即将到城市发展的大学、中学农村毕业生，他们是上述新生代农民工的重要组成部分。如何解决这部分新生代农民工的稳定就业问题不仅是解决整个农村劳动力转移就业工作的重中之重，也是做好这项工作的当务之急。 针对以上这些不同情况和不同要求，在制定农村转移劳动力就业政策时，要改变过去那种不分群体差异一刀切的做法，既要把不同层次和不同代际的农民工对转移就业的不同要求区分开来，还要把城市对不同性别的农民工不同用工需求区分开来。对于年龄较大又缺乏一技之长的第一代农民工，由于他们在城市就业的竞争优势逐步丧失，应积极发展农产品加工业和农村第三产业，创造条件尽可能让他们在农村实现就业。对于新生代农民工，由于他们缺乏从事农业生产的经验和技能，对农村土地的情结淡化，很少有再回到农村就业的意愿和可能，在其思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化和融入城市、身份转变的意愿日益强烈的情况下，各级政府应重点解决新生代农民工在城市就业的问题，要打破城乡分割的户籍制度壁垒，创造有利于实现社会流动的社会环境，加强对他们进行相关职业技能培训，解决他们在城市就业、创业的困难。通过采取切实的政策措施让作为城市化主体的新生代农民工在城市得到妥善安置，最终实现他们在城市长期稳定就业。针对城市对女性农民工用工需求增加和农村里中青年女性劳动力因家庭因素转移就业困难问题，应考虑在户籍、子女入学、住房、公共服务、社会保障等方面采取切实有效措施让青年农民工能以举家进城的方式实现转移就业。针对已经在城市有固定工作岗位的农民工，根据城市的规模或未来城市发展规划，通过差异化的政策设计，解决他们在城市的落户问题或提供相应的市民待遇，提高农民工融入城镇的素质和能力，从而比较彻底地解决他们在城市就业问题；对于还没有在城市拥有固定工作岗位或即将到城市发展的农村转移劳动力，应该加强对他们进行劳动技能培训，创造更有利的条件让他们尽快适应新的就业环境和城市生活环境。
三、空间维度：处理好本地转移就业与异地转移就业的关系，实现农村经济和劳务经济协同互促发展
从空间维度上看，解决农村转移劳动力就业问题还要处理好本地转移就业与异地转移就业的关系，实现农村经济和劳务经济协同互促发展。处理好就地转移就业与异地转移就业的关系，也就是处理好发展劳务输出型经济与繁荣农村经济之间的关系。
一方面，发展现代农业，繁荣农村经济，人是起关键作用的因素，必须确保一定数量和质量的农业劳动力，使农村发展有坚实的依靠力量。然而，农村经济发展过程中一个不容忽视的现实问题是，由于城乡和地区之间的差距进一步拉大，以及城市为进城农民工长期在城市生存发展提供越来越有利的环境，这给农民人均纯收入明显低于全国平均水平的农村地区带来的一个现象就是农村劳动力外流加剧，使得农村主要劳动力只能是留在农村的老人、妇女以及一部分中年人，这不仅弱化了农业劳动力资源，而且由于老人、儿童以及务工伤残和患职业病的人员留在农村而增加了发展农村经济的社会成本。如果农村劳动力资源存量相对比较高的那部分劳动力流走了，那么，外部资本想进入乡土社会的时候，它是难以和只有劳动力资源残质的那部分中老年和妇女去结合的。[4]今后，我国农业生产和农村经济还会因为农村劳动力短缺、农业发展后继乏人的问题面临许多难以化解的矛盾和问题。
另一方面，“三农”问题是我国经济社会发展面临的最严峻、最紧迫的问题，而解决“三农”问题的关键是实现农民非农就业，使大量农村剩余劳动力向城市顺利转移就业。不减少农民人数，“三农”问题就无法从根本上得以解决。农业剩余劳动人口向非农产业转移，实现城市化，也是迄今为止已经实现现代化的各类国家发展的普遍规律。可以说，开发农村劳动力资源，发展劳务经济，早已是我国农村劳动力资源丰富地区拉动当地经济发展和农民脱贫致富的重要途径。
因此，做好农村转移劳动力就业工作，就要处理好本地转移就业与异地转移就业的关系，把向大中城市“异地转化”与留在农村“就地转化”结合起来，实现农村经济和劳务经济协同互促发展。一方面，要在农业生产领域内部挖掘吸纳农村劳动力就地转移就业的潜力。一要加大农村职业教育和对农民的农业实用技术培训，建设一支有文化、懂技术、会经营的新型农民队伍；二是实施增强贫困地区贫困人口就业和创业能力的扶贫开发计划，增强其发展潜力；三是培育农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，通过合理的农村土地流转，实现规模经营，以适应现代农业发展需要。另一方面，制定和实施有助于增强农民工在城市实现就业和创业能力的各种培训计划，尤其要加大实施对农民工的各种免费职业技能培训。当然，对农村劳动力培训时不能搞短视政策，因为，不论是对在农村就业的农民进行培训还是对去城市就业的农民工进行培训，只有在一个能给他们创造安居的条件下，才能保证培训效果不打折扣。对于那些不安心当农民或处于流动状态的农民工而言，他们所接受的任何技能培训都将是临时的和不确定的，这种状态不仅会让他们接受技能培训的积极性与主动性受挫，还将使技能培训流于形式。[5]因此，今后各地政府及各级职能部门在制定促进农村转移劳动力就业培训政策时，还需要制定保证他们在就业地能安居下来的配套措施，使各种就业培训取得真正成效，真正提升农村转移劳动力的就业技能和素质，化解当前突出的就业矛盾。
结语
就业乃民生之本，而如何促进大量农村劳动力向城市顺利实现转移就业则是我国实现充分就业、保障和改善民生的重点和难点。要解决农村转移劳动力就业这一重大民生问题，应按照十八大和十八届三中全会关于城乡统筹的总体要求，处理好城镇化与工业化、农业现代化之间的关系，处理好不同类型、不同层次农民工在城市就业不同需求之间的关系，处理好本地转移就业与异地转移就业的关系，也就是从我国全面建成小康社会和实现现代化的全局出发寻找解决问题的途径和办法。只有这样，解决农村转移劳动力就业问题的政策措施才具有针对性和实效性，才能逐步解决制约我国经济社会发展的“三农”问题，扎实推进城乡发展一体化进程。
