欠发达地区农村养老保障探究
国际上通常是这样划分的，60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或者65岁以上人口占总人口比重达到7%，即意味着一个国家或者地区进入老龄化社会。根据第六次人口普查数据显示，六盘水市常住人口285.12万人，其中60岁以上人口占总人口的比例为10.9%，较第五次人口普查上升2.84个百分点；65岁以上人口占总人口的比例为7.4%，较第五次人口普查上升2.56个百分点。[1]由此可见，贵州省六盘水市老龄化趋势已经开始明显。
基于人口老龄化的基本现实我们可以看出，六盘水市人口老龄化是超前于经济社会发展的。因此我们要用科学的态度正视人口老龄化对经济社会发展的影响，在人口老龄化高峰来临之际深化改革，及时调整经济社会发展战略，积极构建和完善农村养老保障新路径。
一、欠发达地区农村养老保障现状
笔者所在的六盘水市，近年来经济社会呈突飞猛进的发展态势，但较之省会贵阳，较之国内其他城市，总体上仍属于欠发达地区。六盘水市2013年公共财政预算收入为294，698万元[2]，年末人口总数为322.53万人，其中农业人口249.55万人，占人口总数的77.37%，60岁以上的老年人为38.34万人，占人口总数的11.89%[3]。现阶段，六盘水市农村养老的主要方式是家庭和自我养老，社会养老和集体养老还较少。
目前，六盘水市涉及养老保障采取的措施有：一是2013年共投入资金21.567万元，继续扩大基本养老，基本医疗覆盖面。2014年基本养老覆盖率将达到95%以上[4]。二是农村居民最低生活保障标准提高10%以上，即年平均保障标准在2013年基础上提高10%。三是城乡居民社会养老保险参保人数达到106.5万人，其中60周岁以上符合参保条件的28万人应保尽保。四是实施76所农村幸福院建设，即示范型农村幸福院8所，普通型农村幸福院68所。[5]
关于六盘水市的农村养老保障，虽然政府在努力，也有一些成绩，但是，许多地区还未建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在较多的缺陷，所以，探究欠发达地区的农村养老保障存在的问题就显得尤为的重要。
（一）人口老龄化出现了双重倒置现象
我们后发达地区的人口老龄化速度快于发达地区，呈现出人口老龄化的经济倒置和城乡倒置的双重特征。整体而言，欠发达地区的劳动力，特别是中青年劳动力大量流往发达地区，这导致了本地区人口老龄化的速度要快于发达地区；从欠发达地区的内部来看，由于农村的劳动力大量流往城镇，这导致了农村的人口老龄化程度明显高于城镇。
（二）养老方式的单一导致养老功能日益弱化
一是虽说现阶段六盘水市的计划生育的推行取得了较好的成绩，但是农村家庭拥有的子女数减少，家庭人口小型化，这削弱了家庭养老的功能。二是“养儿防老”这一观念在欠发达地区的农村依然盛行。大多数的家庭都把毕生的精力投入到了孩子身上，没有将来为自己养老做打算的意识。三是老年人的收入缺乏保障。在六盘水市农村的老年人在经济上享受的社会保障水平还是较低的，他们大多是靠自我经济支持。但是当前农村老年人的自我经济支持能力还是相当有限的。由于老年人受教育水平普遍较低，又缺乏离退休金和医疗保障金，个人收入主要靠农业。四是土地保障功能日益弱化。六盘水市煤矿生产大市，农村的大量耕地被政府征用来开矿，农民就失去了土地，这样传统的农村家庭养老保障就失去了生存的土壤。五是社会养老还存在较多问题。比如一般的村委会只负责农村养老保险制度的大力宣传指导，对于妥善的安置老年人没有经验可借鉴，他们对于自身将要扮演的角色不能清楚的认识，他们单方面不具有收留、照顾孤寡、残疾、高领老人的人、物、财力。社区养老多未启动。
（三）农村老年人观念陈旧，精神生活单调
一是农村老年人观念陈旧。这表现在一方面，农村的老年人大多不愿意离开自己的土地，不愿意离开自己一生积攒的家业；另一方面，即使儿女要求老人在城市同住，他们对于城市也有一种自我排斥感和不融合感，这使得农村老年人形成自己特有的小型化居家养老。二是空巢老人逐渐增多。在当代社会竞争压力非常大的情况下，好多年轻人都自顾不暇，根本就没有时间来照顾老人。如果老伴再去世的话，剩下一个老人独居，生活上的困难是可想而知的。三是当前欠发达地区，尤其是六盘水市的农村，公共文化资源相对匮乏，老年人闲暇时间较多，只能通过看电视、聊天、赶场等方式来打发，精神文化生活十分单调，老年人经常会有孤独感。
（四）养老机构建设存在较多问题亟待解决
一是现阶段，多数养老机构规模小，层次低。敬老院的服务对象单一，基本上只面向“五保”老人，一些偏僻地方的敬老院的老人生活困难。同时它的数量不足，远不能满足当地众多农村老人的实际需求。据六盘水市2013年统计年鉴载，至2012年底，城乡各类福利院床位数共计4370床。[6]二是硬件设施简陋，服务功能单一。多数的农村养老机构空间狭小，又缺少适合老年人娱乐的硬件设施，服务上仅能提供日常生活照料、临终关怀为主的生存式养老，缺乏对于老年人的精神慰藉。三是管理不规范，从业人员素质较低。农村养老机构的管护人员多数是从农村招聘而来，没有经过专业的养老服务培训，只能从事简单的日常护理服务工作。四是农村医疗服务资源难以满足老年人需要。其中表现较为突出的是医护人员普遍学历较低，有些管理者甚至未接受过系统的管理培训。
二、欠发达地区农村养老保障问题形成的原因
（一）文化心理原因
随着社会的发展，人们更多的关注下一代的发展，老年人的权威随着他们优势地位的丧失而跌落，成为了家庭中的弱势群体，而其中高龄、丧偶、无收入、低文化、体弱、女性老年人的权益最容易受到损害。家庭已由往昔的以孝敬老人为本变成以养育子女为中心，出现了“敬老不足，爱幼有余”的现象。 （二）社会客观原因
一是农村的年轻人大规模的流向的城市，寻求就业机会，这样许多家庭不得不出于“分裂”状态，因此空巢老人就相应的出现了。二是土地收入的不稳定性，使得年轻人对于土地的重视程度越来越小。三是社会的发展使得年轻的一代更愿意到城市寻求非农的就业机会，他们追求自我的发展和个性的解放，这样其中一些人就无力赡养父母或者不愿意赡养父母。
（三）政策法律原因
尽管新中国的社会保障经历了半个多世纪发展探索，并制定了很多社会保障方面的法律法规，但是这些政策法律的最终确定和健康运行就表现出了一系列的问题：其一是目前全市大部分的农民还是依靠传统的养老保障方式，即依赖于家庭和土地养老，社区和集体养老还未全面铺开；其二是“保富不保贫”，不能体现公平性的原则。现六盘水市的养老保险和养老机构采取的是自愿的原则，有能力缴纳养老保险和住养老机构的老年人并不是最需要保障的人，最需要保障的是那些绝对贫困却没有缴纳能力的人，这样并不能起到扶贫、防贫的作用；其三是即使参保也不能真正起到养老的作用。
三、解决欠发达地区农村养老保障问题的对策思考
在欠发达地区的农村建立养老保障体系，这是一项十分复杂的系统工程。我们既不能照搬国外的经验，也不能效仿城镇职工的养老保障体系，更不能完全模仿发达地区农村的养老方式。沿着上述存在问题的思路分析解决路径如下：
（一）巩固并完善传统的家庭养老保障机制
传统的家庭养老方式仍然是欠发达地区的农村老年人提供经济来源、补偿精神空缺的最佳办法。就农村老年人而言，居住在家里，一方面可以充分利用现有的家庭物质资源，根据自己多年的生活习惯安排日常生活，饮食起居，保持原来的生活节奏。另一方面老年人可以在照顾孙辈，简单的农业生产中继续发挥积极的作用，从而得到一种心理上的认同感。如何能巩固家庭养老方式呢，就是要提倡父母与子女签订“家庭赡养协议”，规范赡养内容和标准，由村委会和相关的老年协会负责协议的执行，明确子女应承担的义务，以保障老年人能得到切实的赡养扶助。
（二）明确政府在农村养老保障中的责任边界
在欠发达地区农村养老保障过程中，政府既要直接介入，又要注意避免“政府失灵”。一方面，政府与个人责任边界的界定。从公共产品的非排他性和非竞争性来看，农村养老保障中的养老福利和社会救助都属于公共产品，无须老年人为此支付相应的费用，只要符合救助和享受福利的资格，政府都应当无条件的承担起全部的责任。另外，在欠发达地区农村地区划分“老年人”、“中年人”、“年轻人”这具有很强的现实意义。首先对于已经进入老年阶段的农村人口，政府应承担较大的财政责任，其次是即将进入老年的农村人口，而承担的财政责任较小的是青年人，人口年龄结构不同，政府所应承担的财政责任大小不同，因此，政府可以有效地利用资金，克服当前“保富不保贫”的不公平现象。
另一方面，各级政府责任边界的界定。从欠发达地区的农村养老保障的性质来看，它主要关系到全体人民的基本利益，因此，其事权和财权应集中在中央政府，事关全局性的政策设计与修改，都应当由中央政府及其所属的人力资源和社会保障部进行，地方政府可以参与协商，但决策的权力不应当分散给地方政府，以保障政策实施的权威性。
（三）优化并改进农村养老保障政策的实施手段
欠发达地区在具体实施养老保障政策时要以“分类实施、分类资助、分类管理”为指导思想来发展农村养老保障事业，以满足不同经济条件、不同层次老人的需要，体现社会福利的公平性。具体可采取以下几个步骤：第一，农村最低生活保障和五保供养政策的实施中，政府要直接投入和直接管理，解决最低层次老年人的养老保障问题。第二，新型农村养老保险政策的实施要根据各地区农民的经济条件来区分，对于经济条件略好的，有能力的农民，政府大力提倡缴纳养老保险。第三，对于经济条件较好，较富裕的农民，政府提倡以商业化和市场化的运作方式来满足这一部分老年人的养老服务需求，其可选择住养老院，参与商业保险和养老储蓄保险。第四，农民工养老保障、失地农民养老保障和计划生育家庭奖励补助等专项政策的实施要分类管理，分类补助并有效衔接。
（四）鼓励自我养老，发展新型的养老保障方式
欠发达地区农村老年人的“养儿防老”的思想导致了他们把大部分的精力投入到了儿女身上，以致于缺乏相应的“自我保障”能力，因此，应当倡导每个中青年的农村居民注重个人养老资源的积累。老年人要转变原有的养老观念，改变将全部收入投入到儿女身上的做法，要有计划有目的的留出一部分，以储蓄或者参保的形式为自己积累一笔将来的养老资金。
地方政府要积极组织开发式扶贫，努力扶持低龄、健康、有劳动能力的贫困老人从事种植、养殖和加工等项目，增强农村老年人的生产自救能力，这样还可以发挥老年人的余热，丰富他们的晚年生活，帮助他们重新找到自我的价值。
欠发达地区的农村多为山区，居住分散，村横跨几十里，有些地方甚至交通不便，这就需要以自然村（村民组）为单位开办社区养老。要扩大敬老院的服务对象范围，面向全部老人开放，以家庭和养老院互相结合的方式进行养老。村委会派专人抓养老工作，民政部门要加强社区养老的业务指导工作，并给予社区养老中经济困难的老人以经济补助。
