税收政策取向对循环农业影响分析
中图分类号：F810.42文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）20-0119-03一、引言
长期以来，中国农业发展采用粗放型经济增长方式，即“两高一低”模式：农业资源消耗高，农业污染物排放高，农业物质、能量的利用低。农业环境受到严重破坏，也是第一污染的产业。循环农业能从根本上减轻农业对环境的污染，是农业生态经济的重要途径。循环农业的内涵是在农业经济发展中应用循环经济理念，其理论基础是可持续发展思想、循环经济理论等。“循环农业是利用循环经济理念，采用生物技术与工程措施，对农业资源加以循环利用，以提高农业资源再利用程度，改善生态环境，增进综合效益的一种生产经营方式。”2013年，中央经济工作会议提出粮食安全战略，也提出了“注重永续发展，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业”等带有可持续发展的新思路。循环农业发展必须遵循市场经济规律，但也离不开税收等宏观政策的调控。
二、循环农业税收政策存在的问题分析
从总体上看，农业方面的税种包括增值税、营业税、企业所得税、资源税、耕地占用税、契税等。其中对循环农业发展影响较大的有流转税、所得税、耕地占用税。近年，国家出台了农业税优惠政策，推动了农业经济发展，在一定程度上也减轻了农民的税收负担。然而目前税收政策对循环农业、农业资源、农业环境支持力度不够，且税收政策缺乏公平、效率等。
（一）税收政策对循环农业支持未形成科学的体系
1.相关法律体系不健全
政府虽然在2008年8月颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》，但尚未形成促进循环经济发展的法律框架；另外，也缺乏发展农业循环经济的专门法律，更缺乏与发展农业循环经济配套的税收、财政、金融等政策。各地方政府在促进本地循环农业发展过程中，缺乏相应法律法规作为依据。
2.税收优惠政策不配套
我国政府在2004年取消农业税、农业特产税，停征了屠宰税①，农村税收负担有所下降。为鼓励企业生产、销售农业生产资料，出台了针对性的增值税优惠政策，实行“减税、免税、退税”。税法的立法目的是减轻农民负担，但由于没有与之相配套的措施，农林产品出售价格较低，而化肥、农药等生产资料价格增幅较快，农民没有享受政策“红利”，反而抵销了停征农业税带给农民的利益。
3.循环农业税收优惠手段不完善
循环农业税收优惠手段与其他税种相比，还比较单一，效果不明显。比如，对清洁生产、节能的税收优惠政策采用减免这一方法，没有利用加速折旧等间接优惠措施；涉及环保的技术进步与创新的优惠不足，且这些优惠政策过于分散，相互之间难以协调配合，未能发挥应有的作用。
（二）税收政策对循环农业导向不明确
1.税收缺少对绿色环保农林产品的支持
绿色环保农林产品相关法律缺失，没有得到有效保护，许多普通农林产品冒充绿色环保农林产品，而人们受传统观念影响，绿色环保农林产品在市场并不特别受青睐。另外，农林产品深加工、精加工环节缺少税收支持，绿色环保农林产品生产成本上升，也挫伤了生产者的积极性。
2.税收缺少对生产要素的支持
当前，农业发展所需的资金、技术、人才等生产要素非常贫乏，而城市生产要素则出现大量剩余。农业发展所需的高层次人才、外部投资、农业环保都缺乏税收优惠政策鼓励。发展循环农业，如果没有人才支撑、没有循环方面的核心技术、没有一定资金支持，其发展就是一句空话。
3.税收政策对农业合作组织的扶持不力
农民专业合作经济组织是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、生产、购销、加工等互助合作的经济组织。该组织是保护土地自然力、发展循环农业的保障，也是建设现代农业的重要载体。政府还未建立专门的、适合于农民经济合作组织的税收优惠政策体系。
（三）税收政策对农业资源和环境的保护力度不足
1.增值税对环境污染起到推波助澜的作用
企业销售或者进口化肥、农药等农用物资，税务机关按13%的税率计征增值税，对农业生产物资的低税率，刺激了其产量产能急速膨胀。化肥、农药的大量使用，在促进粮食增产、保障国家粮食安全的同时，破坏了土壤肥力，也带来严重污染，阻碍了循环农业的发展。比如，河南省每年施用300多万吨化肥，有效利用率仅占1/3，大量的化肥沉留在土壤中，在雨水的作用下或渗透到地下或随地表径流进入河流、池塘，形成巨大的污染暗流。
2.消费税对环境保护的程度非常有限
目前，消费税包括的11个税目所涉产品的消费大多直接影响环境状况。其中，对汽油、柴油和小汽车等消费税的征收起到了限制污染的作用，但是消费税对环境保护的程度还有一定局限性，化肥、农药、电池、煤炭、一次性用品等污染严重消费品未被列入征税范围。消费税没有起到调节人们绿色消费行为的作用，还不能适应循环农业要求，这也在客观上纵容了污染环境的行为。另外，根据农业部近几年的典型调查资料，我国耕地重金属污染面积在16%以上，比如，广州50%耕地遭受镉、砷、汞等重金属污染，辽宁省葫芦岛八家子铅锌矿区周边耕地镉、铅含量超标都在60%以上。
3.耕地占用税无法遏制耕地减少
我国最近几年统计的耕地面积为：2007年16.3亿亩，2008年16.2亿亩，2009年16.5亿亩。政府开征了耕地占用税，其目的是保护耕地数量，保证18亿亩红线。由于耕地占用税税额占耕地收益比重较小，经济制约作用不明显，而且越是经济发达地区这种现象越严重。因此，耕地占用税起不到调节耕地的作用。
4.税收对农业产业的调节功能受到很大限制
目前我国各类税种收入在税收总收入中，流转税占全部税收收入的比重约70%，处于绝对地位，显然所得税主体地位相对弱化。朱润喜（2007）认为，我国现行涉农税种中流转税占据绝对比重，所得税等其他税种在调节农业经济中受到很大制约，不能发挥各个税种的整体效应。
（四）税收政策对循环农业缺乏公平和效率
我国现有税收政策对农业发展缺乏公平、效率。刘炜（2010）认为，国家出台针对农业的税收支持要坚持两个原则，一是公平原则。农民属于弱势群体，涉农企业、农民和农民工仍然没有在税收上获得与城市居民同等待遇，应该享受税收优惠政策；国家级产业化龙头企业享受国家税收优惠，中小企业则无权享受此优惠政策。二是效率原则。政府重点发展循环农业、调整农业产业结构、转变农业发展方式，农业是国民经济基础产业，目前这些方面优惠较少，政府应该加大扶持力度。
三、税收政策支持循环农业发展的建议
在制定农业方面税收政策时，要体现循环经济理念，进一步扩大税收的优惠范围，构建我国循环农业税收支持体系。
（一）构建循环农业税收支持体系
1.构建相应的法律体系
政府要做好制定循环农业促进法的一系列工作，出台农业清洁生产管理办法、乡村环境清洁标准、农业清洁生产标准；另外，政府要树立“有法必依，执法必严”理念，把建设循环农业、节约型农村、环境友好型社会逐步纳入法制化、规范化、制度化管理的轨道。
2.完善增值税政策
增值税需要从以下几个方面完善：（1）增值税的减、免税政策。国家应扩大绿色农产品范围，给予企业税收减免等政策，扩大生产产量，降低价格，扩大销售量，吸引更多消费者购买。农业企业节约、循环利用资源，国家应给予增值税减、免税优惠政策。（2）增值税的退税政策。涉及环保的农业机械设备实行即征即退优惠政策，增值税税收直接返还给企业。农民购买农业生产资料所含税款，准许其向税务部门申请退税，避免税款被他人侵占或贪污。（3）消费型增值税政策取向。农业企业购买清洁生产机器等设备，准许其抵扣进项税额，以降低企业税额，促进企业固定资产循环利用。
3.完善土地使用税
土地使用税税制改革的思路：耕地占用税、城镇土地使用税两个税种合二为一，并划归资源税类。土地使用税税制设计理念：农业生产用地税负低于非农业用地税负，优等地的税负高于中等、劣等地的税负。土地使用税鼓励开荒扩耕，加大税负，切实起到保护耕地的作用，以保护粮食安全。
4.改革消费税，加大消费税的环境保护功能
政府通过征收消费税，可以对消费者产生引导作用，培养人们绿色消费观和绿色消费的习惯，鼓励人们对绿色农产品消费。政府通过对污染、资源消耗性农产品征税，促使该种农产品价格升高，在一定程度上抑制消费，从而起到保护环境的作用。
（二）发挥税收对农业环境、资源调控的作用
1.改革所得税，促进循环农业发展
国家对农业生态环境起保护作用的企业，如农业治污企业、农业水土保持的单位，给予所得税享受“免二减三”优惠政策。政府对符合政策企业的农机设备采用加速折旧方法，从事循环农业生产经营的企业经营亏损，可享受6―10年②延转期摊销的政策，甚至减免税。企业投资农业循环、节能、节水等技术研究开发费用按100%扣除，当年抵扣不足的部分可以结转到以后年度。
2.开征生态税收
与国外发达国家生态税收制度相比较不难发现，我国税收对环境污染的调控力度小，难以起到保护环境的作用。这主要是缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种。国家应逐渐开征土壤污染税、水污染税、空气污染税、垃圾污染税、噪音税等新的环保税种，同时完善计税依据。只要自然资源被开采，无论对国计民生有无较大影响的资源，无论企业生产、销售或自用，开采企业都要缴纳资源税，只有这样才能减少人们对自然资源的过度索取。
3.通过税收保护农业环境
通过税收政策达到防治农业环境污染、促进农业环境保护的目的。企业生产低毒高效、低残留的农业化学品，给予减免税收优惠；企业生产剧毒农药、农用塑料薄膜、农用物质等有害环境的物质，征收惩罚性税收，在一定程度上间接抑制生产数量。取消大量的非规范的税费，减轻农民税收负担增加其收入。“支持龙头企业以农林剩余物为原料的综合利用和开展农林废弃物资源化利用、节能、节水等项目建设，积极发展循环经济。”③
（三）发挥税收的导向作用
1.发挥税收的导向作用，吸引循环农业主体
循环农业发展要解决农业主体缺位问题。通过税收等政策，政府培养新型农民，吸收循环农业从业人员，鼓励其发展生态农业，生产无公害农产品，推动农产品流通服务建设等，保证农业生产利润率，吸引和留住循环农业主体。
2.发挥税收的导向作用，引导生产要素合理流向循环农业
政府要发挥税收的调节、激励、引导作用，采用税收优惠政策取向来吸引人才、资金、技术流向农村，促进循环农业发展，提高现代农业发展水平。充分运用农业科技创新方面的税收优惠政策，促进农业科研机构、高等院校积极参与循环农业技术研发。
3.发挥税收的导向作用，引导对环境等要素征税
目前，农业税收主要从生产流通环节征税，应增加要素或要素本身的课税，提高非流转课税在整个税收收入中所占的比重；另外，对矿产资源、土地、环境等生产要素征税，也是环境保护的需要。通过税收、补贴等方式，持续调整农业化学品的使用；通过升级栽培模式，尽量减少农业化学品的使用；出台有机肥使用补贴政策，鼓励有机资源再生利用。
（四）税收政策要向循环农业倾斜
坚持公平与效率的统一。涉农税收政策由“效率优先，兼顾公平”的发展原则，转向侧重于公平的税收政策，采取“公平优先，兼顾效率”的政策，应该以公平为导向优化，更应该向循环农业倾斜，发挥政策的经济效应。一是城乡公平。进一步加大支农力度，实现城乡协调发展是经济结构调整的首要任务。二是国家龙头企业与小微企业要公平对待。对农业产业化龙头企业放宽其认定标准；对小微农业企业给予照顾，因其承担很大一部分就业，政府应该给予其相应的税收扶持。政府应鼓励农业产业化企业研究开发农业优良品种和农业生产技术，引进国外先进技术和设备，发展生态农业，生产优质、高效、无公害绿色产品，造福社会。
此外，在取消农业税后，对循环农产品加工业、绿色农业生产资料、种子种苗、生态工程建设等，应按有关政策给予一定的减免税优惠。
四、本文研究结论与不足
本文仅从税收角度阐述循环农业发展的一般规律，并提出了政策建议，缺乏对农业税收政策的系统分析和梳理。
1.对循环农业内涵的理解还没有明确、统一的认识。
2.对农业循环税收激励机制的评价体系和指标尚不完善。
3.对财政、金融等激励机制也还有不少问题有待研究，对促进农业循环经济发展的农村社会化服务体系、动力机制研究不够。●
