基于政府与市场关系的养老保险制度改革探析
一、 养老保险中政府与市场的关系及演变
1. 政府主导阶段。随着社会化大生产的发展，市场经济的周期性和波动性、以及个体禀赋差异所带来的不确定性和侵害性风险不断加剧，传统的分散的“宗教―慈善”式的社会保障已不足以应对日趋严重的社会分化。为了维持社会稳定和谐，德国吸纳了新历史学派的国家干预思想，认为凡是个人努力所不能达到或不能顺利达到的目标，都理应由国家来实施，率先在世界上建立了最完备的工人社会保障计划，政府开始介入社会保障。
进入20世纪后，福利经济学和凯恩斯国家干预主义先后兴起。福利经济学认为在国民收入的分配上，同等数量的收入或货币，对于穷人的“边际效用”要比富人大，主张通过对富人征收累进税和遗产税、扩大社会救济等实现收入再分配，促进经济增长，增加社会福利。凯恩斯认为市场已失灵，单纯依靠市场的自动调节已难以应付资本主义。主张政府通过累进税和干预社会福利领域等办法重新调解国民收入的分配，解决有效需求不足，实现宏观经济的均衡。受其影响，政府开始深入介入社会保障，并形成福利国家。
2. 市场主导阶段。早在18世纪～19世纪，以边沁为代表的自由放任主义，认为如果让每个人都能按自己的理性自由地追求个人利益，就能得到最大的幸福。主张国家不干涉社会保障。进入20世纪后，以哈耶克为代表的新自由主义进一步反对国家对社会经济生活的干预，提倡社会保障私有化。哈耶克将社会保障分为确保维持基本生存需要的有限度保障和保证某种生活水平的绝对保障。针对有限度保障，哈耶克认为政府实施公共行动是应当并可行的，但反对把收入再分配作为社会保险制度的目标。他认为社会中的平等只能是机会的平等，而绝不是财富分配上的平等，反对强制性社会保障，认为社会保障制度以统一、规范的标准剥夺了个人的选择权，构成了对个人自由的威胁，导致社会保障制度的自我膨胀和效率低下。家庭和自由竞争的市场才是最佳福利提供渠道，只有当这两个渠道无法发挥作用时，国家才应该暂时介入。
自由主义者的预言不幸得到应验。20世纪70年代福利国家相继出现“政府失灵”问题。一方面，在高保障待遇下出现逆向选择，社会上出现了很大一部分自愿失业者，形成庞大的社会闲散阶层和食利阶层，社会劳动和生产总量下降。另一方面，国家公共财政负担过重，经济发展陷入停滞。市场的作用再度被提起，从20世纪70年代中期以后，一些福利国家陆续进行改革调整，开始大幅度削减福利支出，缩小政府作用，推进福利私人化建设，市场逐渐成为重要的供给者。
3. 政府与市场共担阶段。自20世纪90年代以来，社会贫富分化引发的社会矛盾再度加剧，很多国家意识到仅靠政府或市场都不能很好解决社会保障问题，一条介于市场和政府之间的“第三条道路”出现。他们认为，单靠政府为公民提供社会保障已不可能了，政府应营造一种灵活的、以提高人力资本为目标的制度框架，各私营机构、非政府组织与政府围绕社会的整体目标展开合作，分别做出各自贡献。个人义务也应该不断延伸，应当履行自己寻找工作机会的义务，通过劳动市场参与，实现包容。
一种以社会投资、选择性和公私合作为导向的多元化的混合型福利开始出现。1994年世界银行正式向各国推荐“三支柱”养老保险体系。第一支柱公共养老保险，由政府主导并强制执行，保障基本养老。第二支柱补充养老保险计划和第三支柱个人储蓄性养老计划，由市场主导，共同提高养老保障水平。
二、 我国养老保险中政府和市场关系的演变
1. 政府主导的国家基本养老保险阶段。改革开放前，受历史因素的影响，形成了只面向城镇劳动者的退休养老制度。这种制度由国家单方负责养老保险的供给。职工无需缴纳养老保险费，机关事业单位职工的退休养老经费完全由国家财政拨款，企业职工的退休养老经费从企业生产收益中支付，列入营业外支出。采取现收现付财务模式，按单位封闭运行。采取分立的管理制度，机关事业单位职工与企业职工两个系统并行，分割管理、分割实施。
这种制度在当时被看成是社会主义制度优越性的具体体现，强调公平权益，福利色彩深厚。但是其非社会性、单一层次性和单向责任性的内在缺陷导致养老严重依赖政府、效率低下、替代率不断攀升，不具备可持续性。
2. 政府与市场共担的养老保险阶段。20世纪80年代以后，随着经济体制的改革和职工队伍老化，原有养老制度缺陷日益暴露，国家进行了改革，彻底打破了由政府和单位主导的养老保险模式，由单位化走向社会化。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单位职工和农村养老保险，确定养老保险社会统筹改革，走向社会化。
创建统账结合的基本养老模式。1997年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，建立了“社会统筹与个人账户相结合”保险模式，采取国家、企业、个人三方共同负担养老金。企业与职工均按照一定的比例缴纳养老保险费，缴费被分解成两个部分，分别记入社会统筹基金账户和职工的个人账户，职工的退休待遇则来源于社会统筹部分的养老金与个人账户上的积累额。社会统筹采取现收现付制，个人账户实行基本积累制。
建立“三支柱”养老保险体系。1993年在中共十四届三中全会通过《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，明确提出建立多层次社会保障体系。由政府主导并负责管理的基本养老保险构成第一支柱，政府倡导但由企业自主发展的企业或职业年金构成第二支柱，团体或个人自愿购买的商业保险构成第三支柱。
3. 政府与市场相结合的养老模式的扩大。2009年和2011年，国家展开了新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险试点，将统账结合的模式扩大至农村居民和城镇非从业居民，从而形成城镇企业职工基本养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度几个独立的系统。2014年2月政府加大整合改革，计划于“十二五”末，在全国基本实现新型农村和城镇居民社会养老保障制度合并实施，统称为城乡居民基本养老保险制度，实现城乡之间缴费标准、管理服务以及信息系统的统一。同时，可与城镇职工基本养老保险制度互相衔接。 统账结合和多层次养老保险构建了一个互补的政府和市场关系。一方面，政府全面承担养老保险的管理职能。将原先由单位和企业承担养老之责纳入自身行政职能，提高政府效率。同时，将单位和企业从社会保障的负担中解放出来，有利于增强他们的市场竞争力，间接促进市场机制发展。另一方面，市场机制纳入养老保险，有利于减轻政府在福利供给中的财政负担，提升养老保险的供给水平。同时，激发职工自我养老保障意识，强调劳动贡献差别，形成调动劳动者积极性的激励机制。
三、 我国养老保险中政府和市场之间存在的主要问题
1. 政府兜底思想严重，自我养老保障的市场意识不强。我国养老保险制度改革的初衷是服从和服务于经济体制转轨和国企改革的需要，在指导思想上具有极强的工具理性色彩和功利性倾向，缺乏整体的设计和长远的战略性思考。我国目前实际上存在两种养老保险模式。一种继续沿袭政府主导的国家基本养老保险模式。保险费用基本由国家和企业负担，个人不交纳或交纳低标准的养老保险费，主要指机关事业单位职工的基本养老保险。另一种采取统账结合养老模式。保险费用由个人、雇主共同缴费，政府依法拨款予以补助。城镇企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险归于此类。两种模式采取不同的缴费机制，享受不同待遇水平，其中机关事业单位养老金是职工养老金的2倍～3倍，是城乡居民养老金的10倍～20倍。
一个人对自身福利程度的看法，并不取决于绝对收入水平，而是取决于同别人的收入比较。机关事业单位福利国家型的基本养老保障，影响了民众对基本养老公平底线的期望，加重对政府的依赖心理，政府和民众更关注于基本养老的公平性和替代率的提高，而忽略加强养老保险市场机制的建设和民众自我保障意识的提升。
2. 第一支柱基本养老保险中政府缺位越位，市场沦为工具。第一是转轨成本模糊，个人账户运作受阻。在国家基本养老保险向统账结合的新养老制度变迁过程中，原已退休的人员和在新制度建立之前参加工作，建立之后仍在职的人员，他们没有或只有部分个人账户的资金积累，其养老保障构成了制度变迁的转制成本。对这一部分成本，政府未留有明确的资金安排和渠道。为了支付这部分人的养老金，部分政府采取养老保险责任后移方法，挪用新制度后参加工作的人员积累的个人账户资金，从而导致新制度下的个人账户形成巨额的空账。原设想的社会统筹与个人账户相结合的模式，实际上又回到最初的现收现付制，市场机制沦为一种工具，导致改革结果与原先的改革意图之间产生严重的背离。
第二是养老保险基金未能充分展开市场化运作。出于资本安全的顾虑，国家规定养老保险基金一般存入银行或买卖国债以及其他具有良好流动性的金融工具，同时要求银行存款和国债投资比例不得低于50%，且银行存款比例不得低于10%。养老保险基金不能投入收益率高的金融市场，使中国养老基金的投资收益率还不到3%。考虑到通货膨胀的影响，我国养老基金的收益率甚至为负值，严重影响了基金运行效率，使个人账户的市场激励功效大打折扣。
第三是市场不统一，机制僵化。我国养老保险制度改革是自下而上推进的，各地养老负担、统筹层次、征缴体制、缴费比例方面不统一，在制度上表现出非正规性和很大的随意性，形成制度分割状况，导致劳动者跨地区转移接续困难，降低了参保人的参保意愿，使部分企业和流动性较强的劳动者游离于养老保险制度设计。市场创新性不足，政府许多规范无法适应复杂多变的环境，阻碍市场作用的发挥，降低效率。
3. 市场化运作的第二和第三支柱中政府挤出效应明显。这两支柱完全采取市场化运作，是基本养老保险之外，用以提高养老保险水平的重要渠道。这两支柱如能快速发展，将极大缓解基本养老保险的压力，保证养老保险制度的可持续性。虽然我国养老保险制度由原来单一依靠政府走向多层次化，但过重依赖政府的状况并没有改变，政府主导的第一支柱基本养老保险承担过多养老之责。目前我国基本养老、企业年金和个人储蓄养老三者养老金替代率比例大约为6∶1∶3，远高于国际水平。
为了维持基本养老的高替代率，我国基本养老缴费率很高。我国基本养老缴费率大约个人8%，企业20%，合计缴费率达28%，个别老龄化严重的地区如上海达到30%。世界平均缴费水平在15%以下，即使是老龄化严重的欧洲发达国家，缴费率一般也在20%左右。企业负担沉重，一般企业在缴完基本养老费率之后，已无余力再发展企业年金，挤出效应明显。截止2012年企业年金积累基金占GDP的比重没超过0.8%，远低于美国66%（2005年）的比重。企业年金覆盖范围非常小，沦为“富人俱乐部”。有能力发展企业年金的企业大都集中于沿海地区和一些电力、石油等大型国有企业。同样，基本养老承担过多养老之责也排挤了商业保险的发展，民众自我保障意识不强，我国人均商业养老保费仅为国际平均水平的1/10，美国的1/70。
四、 完善养老保险中政府与市场关系的对策
1. 理顺政府和市场关系，明确划分政府与市场的责职和界限。
（1）政府要承担起历史职责，解决转轨成本问题和市场管理不统一问题。转轨成本成为当前制约养老保险改革的瓶颈，政府需将隐性的转轨成本显性化，合理设计有效制度，根据承担能力，将转轨成本在各级政府、单位和个人间合理分摊。同时，努力提高养老保险统筹执行力，解决好险种间及地区间的过渡转移衔接问题，打破区域壁垒，统一缴费、统一管理、统一计发，建立全国统一的养老体系。
（2）调整基本养老保险中政府与市场的责职，构建公平的基本生存养老保障。建议将基本养老保险中的社会统筹和个人账户分开管理。社会统筹领域由政府主导和管理。个人账户中，在强制性规定一个最低交纳数外，更多由市场主导，政府监督。在社会统筹部分，一方面要强调基本生存性和救济性，政府要提供维持民众生存最低限度的收入，确保任何一个人“即使没有其他经济来源，社会保险提供的基本生活最低收入也足以满足人们的基本生活需要”。另一方面要强调公平性。在社会统筹范围内不因民众身份、行业或地域差异而区别对待，确保基本生存保障权的绝对平等。 （3）在市场发挥作用的二、三支柱中，需加强政府引导和政策鼓励。政府可以制定相应的税收优惠政策，允许企业和个人参与的养老计划在一定限额内享受税收优惠，调动企业和个人养老积极性，增强社会成员的保障意识，鼓励商业保险公司的发展。同时，在维护商业保险市场的公平竞争的同时，加强规范保险市场，提升商业保险中的福利色彩。
2. 加强市场法治建设，完善监督，构建激励相容的市场体系，提高市场的有效性。
（1）政府要致力于维护市场秩序。政府要将市场视为养老保险制度中不可或缺的力量，充分发挥市场的积极作用而不仅仅作为一种工具。加强对政府随意性行为的有效约束，塑造有序、公平、法治的市场竞争环境。同时，要强化市场主体间的竞争意识，承担监管责任，引导和发挥市场机制对养老保险建设的积极作用。
（2）充分发挥各界力量，做好养老资金的保值增值工作，提高市场效率。在养老资金运营中，政府应制定相关政策充分发挥资本市场、私营保险公司或者企业各界的力量，引入竞争机制，建立养老资金风险调剂基金，加强监管。通过竞标等形式选择投资运营机构，多元化引入竞争机制来提高养老基金运营效率，并将养老金监管逐步纳入金融监管的统一框架。
（3）加强市场制度层面的激励设计，构建一种激励相容的养老保险体系。在基本养老保险的个人账户领域和第二、第三支柱市场化操作的领域内，按照机制设计原理，在不了解所有个人信息和利益诉求的情况下，以较小的成本充分激发民众自我提升养老生活水平的积极性和创造性。充分发挥市场自由，允许每个参与者在自由选择、自愿交换等分散化决策条件下，以开放地灵活方式参与到养老保障体系中，并按照自利原则制订个人养老保险目标，最终提高养老保险运行效率，实现养老目标。如对个人账户，政府只要努力监督和控制好个人账户积累基金的回报率，在一定额度范围内，放开个人账户退休年龄的限制、缴纳形式和方法的管制，实行多交多得。
3. 加强投资型政府建设。政府除了管理者的角色外，还要充当投资者的角色。政府不仅提供必要的资金支持和物质援助，还要改变以往对养老保障的救助方法，由对风险补救的投资转向提高人们预防风险的能力。通过创造更多地就业岗位，制定有利于工作流动的政策，帮助更多人员参与劳动市场。只有促进就业加强社会凝聚力，才能实现养老保险的可持续性发展。政府可将公共支出逐渐从经济和物质的援助转向对就业和教育的支持与发展，通过向“投资人力资本”方向倾斜，努力创造更多就业岗位，从过去的“通过为人们提供不失尊严的收入来使他们被社会包容”，向“通过使他们参加工作而被社会包容”的方式转变，提高公民的自助自救能力。
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