独立学院公共政策研究综述
独立学院，作为我们高等教育体制改革的新生事物，自产生之日起，学术界就掀起了一股研究热潮。各方对其褒贬不一，有人认为它是我国教育体制改革的一大创举，也有人认为它是教育体制改革的“怪胎”，“非公非私，既公又私”，使得政策无法兼顾到各利益主体，出现政策的冲突与抵制。在中国知网输入关键词“独立学院”，出现文章142282篇，输入关键词“独立学院、公共政策”，出现文章20145篇，占独立学院研究的14.16%。可见，学术界关于独立学院公共政策的研究还不是很多。而笔者认为，从1999年独立学院产生之日至今，独立学院是存是留，是转是走，除了自身体制运行之外，最大的影响因素是政府的政策导向。通过整理各专家学者以及实际管理者的研究文献，主要从以下四个方面进行综述。
1.官方政策类
从2003年的8号文件，到2008年的26号令，再到2012年新颁的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，其政策呈现出精细化、明朗化、规范化趋势。如8号文件将独立学院定义为“普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。” [1]具体何为新机制，何为新模式却没有交代清楚。到26号令时，《独立学院设置与管理办法》（26号令）第二条将独立学院明确定义为“指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”[2]这就使得关于独立学院定义明朗化，取缔一些非规范化院校，将独立学院逐步纳入规范化进程。但新生事物总是在发展的过程中才能逐步发现其不完善的地方，在政策逐步规范化、独立学院实践的过程中，发现政策尚有很多不备之处。在政策落实过程中，发现了多重政策目标相互冲突、政策内容模糊化、政策与实际不符等缺点。如《独立学院设置与管理办法》（26号令）第二条将独立学院明确定义为“指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”[2]从产权制度理论来分析，这就将独立学院归纳到了民有民营。而众所周知，我国独立学院基本可分为三大类：一是公办学院单独或合作举办模式；二是公办学院和地方政府或国有企业举办模式；三是公办学院和民营企业举办模式。从产权制度来看，前两种模式基本属于国有民营，只有第三种属于民有民营。26号令的颁布就使得前两种模式的独立学院无所适从，认为自身不属于其政策范围内，因此对政策的执行持消极抵制态度。如浙江大学宁波理工学院由宁波市政府投资建设，就声明自己不属于26号令中所指的独立学院，不需执行此政策。再如《独立学院设置与管理办法》（26号令）第三条将独立学院定性为公益性事业。公益即公共利益，应具有公共性和非盈利性的特点。而非盈利性主要有三个方面：一、不以盈利为目的；二、不能进行利润分配；三、不能将组织资产以任何形式转换为私人财产。而《独立学院设置与管理办法》（26号令）第四十三条却明确载有“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，可见《办法》的第三条和第四十三条自相矛盾。多重价值目标的相互冲突使得独立学院的举办者和投资者都进退两难，使得独立学院的转设也出现了重重阻碍，就急需一个目标明确、内容一致的政策来指引新的方向。
2.学术界关于独立学院公共政策的研究
其研究主要是关于政策内容的评析和政策落实的探讨。关于政策的内容，国内研究者又主要评析其产权理论，探讨独立学院产权的归属。如彭淋涛[3]认为，应对独立学院进行产权股份制改造，主张将无形资产（公办高校声誉、师资力量等）纳入产权范围。季诚钧、何菊芳和方文彬[4]则对《办法》中将独立学院纳入民办高等教育范畴，属于公益性事业提出质疑。认为《办法》中要求在《办法》实施一年内将办学资产过户到独立学院名下会导致国有资产流失。因此，没有必要将独立学院全都纳入到民办领域。而国内教育学博士彭华安在产权归属上，认为《办法》中关于“独立学院是民办高等教育的重要组成部分”中的“民办”概念模糊不清。独立学院对此争论不休，在一定程度上会影响独立学院的“独立”进程。此外，彭华安还独创性地从伦理学角度评析独立学院公共政策。他认为，“从政策伦理来看，任何教育政策都应以伦理道德上的正当性和合理性而存在，都蕴涵着一定的道德观念和价值选择。”[6]而独立学院政策的制定出现了众多利益相关者的“不在场”，如公办高校的学生和家长、纯民办高校、用人单位等利益相关者都没有参与到决策体制中来。这样就导致的独立学院政策的制定缺乏伦理的正当性，必然会导致政策的失范。关于政策落实的探讨，学者们大致从两个方面探析：一是独立学院的政策落实；二是政府的政策落实。莫衷一是，学者们都认为在各方利益的驱动下，无论独立学院还是地方政府均对政策持观望态度，利用政策漏洞来想应对策略。独立学院既不想放弃其合理回报，又不想沦为“二级学院”，甚至降级。因此，在《办法》颁布后迟迟转设不达标。如教育学家潘懋元认为，“各种‘上有政策下有对策’的怪现象屡有发生，教育品牌与民间资本‘不结合’或‘假结合’的所谓独立学院大量存在。”[7]相同，地方政府也不想放弃其既得利益，政策中关于独立学院“独、民、优”并没有明确其优先序，因此，地方政府在政治政绩与资金危机的双重压力下，有选择性地选择了能为自身获得收益的“民”，而舍弃国家层面要求的首要目标“独”，这也使得独立学院迟迟未能真正“独立”。纵观研究者的文献，可以看出大多从宏观层面分析政策内容，把握独立学院的产权归属，却少有将关注点落实到独立学院体制中实实在在的教师和学生身上。关于政策内教师和学生的内容研究寥寥无几。笔者认为，独立学院要运转良好，除了要争得产权外，还要有精良的教师和学生团队的支持。因此，本研究将独立学院公共政策细化到教师和学生具有一定的研究价值。
笔者认为，独立学院是特定历史时期的产物，因此要结合我国当前初级阶段的性质。既不能照搬照抄西方国家，也不能脱离实际大跃进式发展。公共政策首先要体现其公共性和普适性。因此，独立学院公共政策的制定要结合各利益群体，“一个都不能少”，这样才能尽可能地体现政策的合理性与合法性。纵观文献，发现国家层面的政策内容模糊不清、前后不具有一致性，并且也不具有普适性。各个地方由于其经济发展水平、受教育程度的不同，不能一概而论。因此，国家层面的政策应尽量精炼概括，各个地方再根据国家总则出地方细则，体现其地方特色，也有利于独立学院办出特色、办出水平。（作者单位：南京航空航天大学金城学院）
基金项目：江苏省重要课题 （JSMBEDU2012003），南京航空航天大学研究生创新基地开放基金（KFJJ20130227）
