山东德州“两区同建”农村新型城镇化模式及其对海南若干启示
中图分类号：F832.33 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2014）10-0075-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.10.17
“两区同建”是山东省德州市在新型城镇化进程中推动农民社区和农业产业园区同步建设，这个新型城镇化的实践创新，完全符合十八届三中全会提出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”的改革要求，对海南推进农村城镇化具有借鉴意义。
一、德州“两区同建”农村新型城镇化建设情况
地处山东省西北部的德州市，辖11个县市区和2个经济开发区，总面积1.03万平方公里，总人口570万，其中农业人口420万。2012年，全市生产总值2230亿元，地方财政收入120亿元，城镇居民人均可支配收入22440元，农民人均纯收入9602元，以上各项指标增幅都在两位数以上。全市社会经济发展和“三农”发展水平虽然在全国处于前列，但与全国各地农村情形一样，该市420万农村人口分散居住在8319个行政村，500人以下的村占57%，最小的村只有29人，村均人口比山东省平均水平少271人。这种村小、点多、分散的组织结构给农村基层组织带来了运转成本高、农民负担重、基础设施建设成本高、效果差、农村宅基地浪费严重等一系列问题①。
德州从自己的实际出发，于2009年启动了“城乡一体、两区同建、四化同步”的发展战略，制定了至2030年全市新型农村社区建设规划。《规划》要求完成“三步走”和实现“六转变”：一是变革农村行政管理体制，由原来以自然村为基本管理单元向农村大社区治理制度转变。二是变革农民生产生活方式，由原来农民分散居住向集中居住转变；由分散经营向集约经营转变。三是变革农村社会管理制度，基础设施公共服务制度由政府单向投入城市向城乡全覆盖转变；教育、卫生、社会保险等公共服务供给由城乡不均衡分配向城乡均等分配转变；户籍管理制度由城乡二元化管理向城乡一元化管理转变。
在新型农村社区建设方面，该市按照居住楼房化、服务设施城市化、村庄绿化美化的原则和“中心城区、县城、中心镇、大社区”的全区域城镇化发展思路，计划将全市8319个村庄合并为710个新型农村社区，其中，城郊89个、乡镇驻地112个、纯农村社区509个。在推进实施上，坚持全面发动、重点突破、分步实施、滚动发展的原则，率先启动了县城周边、国省道两边和乡镇驻地、产业聚集区的新农村建设，打造样板和示范农村社区。2010年初，该市利用山东省国土资源部门对县市农村宅基地规划修编的机会，按照上述计划主动调整辖内市县土地利用总体规划，优化调整农村社区布局。从德州市主城区、10个县域驻地、100多个乡镇驻地、500多个纯农村社区4个层面启动新型农村社区建设。
在现代农业园区建设方面，该市推动居住社区和产业园区互相融合、相互促进、互为依托建设。运用现代产业组织方式发展农村经济，引导农户依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，鼓励种植大户、龙头企业推进适度规模经营、发展设施农业，同步规划建设农村产业园区，积极引进劳动密集型农产品加工企业，使农产品就近加工、农民就近就业，通过产业园区建设推动现代农业发展，提高农民收入，更好地促进农村社区建设。根据该市规划，“十二五”末每县建成3-5个规模大、相对集中连片面积1万亩以上的大型现代农业生产、加工、物流综合园区；每个乡镇建成1-2个产业要素集聚整合、辐射带动能力强、集中连片面积500亩以上特色鲜明的产业园区；每个社区有一个产业园区、每个园区有一个主导产业，宜农则农、宜工则工、宜商则商。按照这个思路，全市规划农业、工业、商贸产业园区1538个，已开工建设或建成876个，其中农业园区455个，工业小区202个，商贸小区162个，建设项目1202个，总投资368亿元。上述项目建成，将吸纳67.9万人就业，使社区农民“离土不离乡、进厂不进城、就业不离家、就地市民化”。
2013年8月，德州市人民政府向农发行山东省分行提交了将德州市列为新型农村社区建设试点的报告，要求农发行支持该市“两区同建”。银政双方签署了战略合作框架协议。银政双方在运用城乡建设用地增减挂钩等国家政策，统筹城乡发展、打造城乡经济社会发展一体化新格局、推动“四化同步”和“两区同建”等方面以试验区机制启动全面战略合作。合作重点包括：农村土地整治；农民集中居住区建设与改造、新型社区建设、旧村改造、农村基础设施建设、县（市、区）域城镇基础设施建设；农田水利、防洪工程、水资源配置工程、水土保持和水生态保护等水利建设等。
银政“两区同建”试验区战略合作得到了农发行总行的支持，2013年10月农总行下发了《关于山东省德州市列为支持农村新型城镇化建设试验区的批复》，指示山东省分行创新实行信贷管理模式、创新第一还款来源和渠道、调整对县级地方政府投融资客户的担保政策，对德州“两区同建”的农村新型城镇化建设项目予以支持，贷款计划予以倾斜，开设办贷绿色通道。还针对德州“两区同建”贷款量身定做了《中国农业发展银行农村新型城镇化建设贷款办法》，使贷款“有章可循”。德州农村新型城镇化建设试验区启动以来，11个具有典型代表性、支农作用显著的农村新型城镇化建设项目相继完成了贷款调查评审或进入授理调查程序，齐河和平原2个新型农村社区建设试点项目获批贷款2.8亿元，已投放贷款1.6亿元。
二、德州“两区同建”农村新型城镇化投融资的主要做法 推进新型城镇化，各地最棘手的问题是所需建设资金到位问题。据2014年3月中国社科院《中国农业转移人口市民化进程报告》，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元[1]。德州农业人口420万人，按照国家认定东部地区17.6万元标准，全市农民实现市民化所需建设资金6300亿元以上。德州“两区同建”城镇化规划至2030年，这个规划每年让10万户农民市民化，按照德州自己的标准每年需要投入至少150亿元建设资金。到规划终了时还有16年，累计需要建设资金2400亿元。
面对如此巨大资金需求，德州“两区同建”启动了四大资金筹措渠道：农村危房改造、土地整理等带来的政策性资金，土地增减挂钩政策所产生的土地收益，社会投资以及信贷资金。在当地农发行支持协助下，推进了3项举措创新：
（一）用好用足国家土地增减挂钩政策，将农村土地指标统筹到城市使用，形成的土地级差收益支持新型农村社区建设
现阶段该市农村宅基地总面积约150万亩，人均260平方米，按照国家、山东省人均宅基地面积150和100平方米规定，整治可分别节约土地60万亩和100万亩。按当前增减挂钩节余指标交易而产生的土地级差收益每亩30万元计，可筹措“两区同建”资金1800―3000亿元。
（二）创新担保方式
2013年9月，山东省委省政府办公厅《关于加强农村新型社区建设推进城镇化进程的意见》（鲁办发〔2013〕17号）明确指出：“积极推进增减挂钩管理创新，推行增减挂钩节余指标在全省范围内有偿调剂使用机制”。“鼓励金融机构在金融产品、担保方式、投融资模式等方面进行创新，满足农村新型社区建设资金需求。具备条件的县（市、区），可利用现有投融资机构，可组建国有独资或股份制开发建设公司，以土地增减挂钩收益为担保申请贷款，进行社区拆迁安置、土地整理和项目建设。”市政府设立增减挂钩节余指标池的形式，留存1-2万亩增减挂钩节余指标为贷款质押担保，质押物价值35-70亿元，并完善相关的文件确权、权益保护、质押操作办法、质押物处置办法等。该市还选取条件成熟的乡镇或城郊结合部并村建设26个社区，可置换土地22051亩，利用增减挂钩政策让其成为市县土储中心储备地，按每亩50万元计，价值110亿元，可提供55亿元贷款抵押担保资源。
（三）扩展贷款的还款来源
城乡建设用地增减挂钩指标交易市场有需求、价值可量化，具备商品属性。在鲁办发〔2013〕17号之前，该市已就全市统筹土地整治节余指标“卖”给山东较发达的东部地区，双方商定“卖”价为每亩35-37万元。该指标卖出收入可用来偿还农发行贷款本息。因买方为东部发达地区，财力较德州雄厚，偿还农发行贷款本息更有保障。
三、支持德州“两区同建”的农业政策金融产品和制度安排
农发行《关于山东省德州市列为支持农村新型城镇化建设试验区的批复》（农发银复[2013]283号）对支持“两区同建”的农业政策性金融产品和制度安排如下：
（一）探索建立并先行先试“全产业、整区域”信贷支持模式
结合德州市新型农村社区、农村产业园以及当地城乡发展一体化建设的实际情况，立足农业政策性银行职能定位，全面加强与德州市的业务合作，探索政策性金融支持“全产业、整区域”新型城镇化建设的新模式，在新农村建设和城镇化有关信贷政策制度方面“先试先行”，发挥农业政策性金融在支持新型城镇化建设中的引导作用。
（二）主动介入德州“两区同建”新型城镇化建设规划编制
结合“两区同建”农村新型城镇化建设规划、相应融资需求和担保资源等因素，在执行农发行信贷基本制度和防控风险的前提下，贷款支持德州“两区同建”农村新型城镇化项目建设。
（三）创新特别授权和贷款审批权限
主要是对农发行支持德州市“两区同建、四化同步”的试点项目给予特别授权，整区域授权额度50亿元；提高山东省分行对德州市县两级平台的贷款审批权限，其中市级平台审批额度控制在5亿元以内、县级平台审批额度控制在3亿元以内，取消12个月内同一客户审批额度累加计算的限制。
（四）创新信贷运作模式
一是因“地”制宜，实行差别化的项目运作模式。在区域城镇化条件初步具备、城镇化聚集效应大的二三产业园区、建制镇周边地区，社区建设问题突出于就业，因此重点支持这些地区合村并点的社区建设。在区位比较偏远、产业和城镇化聚集程度不高的农业主产地区，社区建设和就业问题同样突出，因此同步择优支持一部分社区建设、现代农业和高标准农田建设。在城市周边地区，主要支持农民集中聚居区建设，农民就业问题凭借最大限度地发挥城市辐射带动作用来解决。二是因“财”制宜，选择不同承贷主体。选择财力相对较强的县市政府融资平台为承贷和建设主体实施“两区同建”农村新型城镇化建设项目。对于财力较弱的县市，由市政府主导，以市级政府融资平台为承贷主体，相关县市区政府融资平台作为协办单位，采取市、县两级合作的模式实施新型农村建设项目，择优支持农业产业化龙头企业承贷参与园区建设。三是创新第一还款来源渠道。依据山东省土地复垦指标交易措施相关政策，将土地复垦指标出让收入作为还款来源，逐步实现第一还款来源的多元化。四是创新贷款担保方式，建立土地复垦指标作为担保品的具体政策和操作方式，调整县级地方政府投融资客户的担保政策，土地使用权抵押折率控制在70%以内。五是坚持审贷分离、贷放分控原则，整合贷款受理、评估、审查、审批等环节的办贷流程。
四、“两区同建”模式给海南新型城镇化建设的若干启示
对接海南新型城镇化建设，德州“两区同建”模式至少给我们下列启示：
（一）关于建设模式选择
与国内大多数地区情形一样，海南选择了迁移型、非迁移型两种城镇化模式。如乐东县千家镇就属于前一个类型，城镇化的主要推手是当地政府统一规划临街亦商亦住宅基地对外出售，对接了周围农村、国营农场进城经商的强烈需求。琼海市属于后一种城镇化模式，推行的“三不一就”（不折房、不砍树、不占地，就地城镇化）模式，把全市境内当作一个5A级景区来打造[2]。正如专家指出的那样“主要依靠政府投入完善公共服务体系，将农村规划为社区而实现的就地城镇化。农民既可以继续从事农业生产，也可以进城务工，但由于政府的投入，他们享受的社会服务和社会保障与城市逐渐消除差别，因而农民在失去劳动力后就能避免重新“农村化”[3]。还有由企业主导开发的就地城镇化模式，如乐东利国、九所两个镇上一个农产品现代物流园区项目，由乐东晨晖有限公司主导投资建设，带动了上万个农民就地就近就业和融入城镇化。 城镇化关键是农民变成市民，与市民不异地享受城镇水平的公共服务、就业和生活质量。德州“两区同建”就是城镇化一肩挑两头，一头新型农村社区，通过城乡公共服务均等化，使农民变成市民；另一头是现代农业园区，解决农民进城后就业、生活质量方面的市民化。反观海南城镇化，不论政策、战略层面，还是实际操作推动层面多少还缺乏“两区”同步推进的管用措施。海南曾经编制了一个旨在推进农村城镇化的风情小镇发展规划，建议它在推进落地实施时强化或补上“两区同建”这一课。尤其是现代农业园区这一块，海南起步虽晚，但潜力、发展空间大，更有自己的资源禀赋和产业特色。建议研究推广保亭三道镇“农+旅”模式[4]。这是一个在三道镇境内展开、以热带雨林生态景观和居高负氧离子环境为禀赋、同时解决境内黎苗同胞就地就近就业的旅游开发项目。项目开发建设完善了区域公共服务设施，实现了城乡公共服务均等化，黎苗同胞在项目区内就业。这个土生土长的新型城镇化的主要标志是“两区”在一个项目区域内同建，在海南其他地区也有条件落地生根，开花结果。
（二）关于建设资金筹措
城镇化建设，钱从哪里来？不少业界人士认为，这是城镇化成败与否的关键。据国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资需求将达25万亿元。这样巨大的资金缺口，只靠政府投资不现实。因此，有人建议，创新设立3个专项资金：建立政策性专项贷款，规定一定比例作为项目资本金；国家通过招标或委托有关机构发行更多的城镇化建设专用债券；建立城镇化设立专项基金。以上3个专项主要目的是引导社会资金投入到城镇化建设，提高城镇化进程中的投资效率[5]。规划中的海南城镇化率每年要提高一个百分点，以农村和垦区人口近500万计每年有5万人城镇化，所要资金至少60-100亿元，按“两区同建”模式推进，所需资金就更多。解决巨额资金需求，应借鉴德州“两区同建”模式，做足做好土地增值这篇大文章。本文建议：
1.利用占补平衡土地收益级差划出一部分统筹建立省级、市县两级新型城镇化建设专项基金，作为项目引导资金或项目融资自筹资金，以增强项目融资能力。
2.整合原地方国营农场、林场土地资源为贷款抵押品，为地方政府融资平台或政府独资控股企业城镇化建设项目融资提供抵押担保。计划经济时代，各市县都建设有属下地方国营农场和林场，规模都在万亩几万亩以上，这一资源作为贷款抵押品潜力巨大。
3.整合海域使用权资源，与陆域建设用地同权同价，拓宽上述项目融资抵押担保渠道。
4.整合地方国有资产经营权和收益，增强政府平台公司和项目融资能力。国有资产经营权可供贷款质押，收益拓宽上述项目融资质押担保渠道，增加上述引导资金来源，也实现项目收益或借款人综合收益对贷款本息的全覆盖。
5.创新完善农村集体土地政策。农村集体建设用地使用权实行与城镇建设用地同权同价的贷款抵押政策；创新完善集体农用地经营权、经营权承包流转政策，实行与未来收益相适应的贷款质押政策。
（三）关于产业支撑
德州“两区同建”模式认为：以人为本的城镇化实质上是与城镇化进程同步实现农民的充分就业。农民就业的重大支撑和组织形式就是推进现代农业产业园区建设。农业产业园区包括涉农全产业链项目在园区集聚形成集约化经营。因此，2013年德州市计划配套建设农村产业园区100个。此类产业园区突出发展粮食、蔬菜、渔业、畜牧、果业、苗木花卉、棉花、油料、种子、乡村旅游等十大振兴产业。海南热带农业有其自身独特的自然禀赋和产业特色，有着其他地区不可比肩的资源优势、产业发展优势。本文建议：
1.对接风情小镇建设，规划实施区域农产品现代物流园区，作为链接热带农业生产基地和农产品“两进两出”（进超市、进宾馆，出岛、出境）的中枢，引导带动热带农业生产经营现代化建设。可推广农发行海南省分行“点网互动”（全省区域内布点、点点相连成网、点网互动）农产品现代物流信贷模式予以支持。
2.对接海南国际旅游岛建设，规划发展休闲农业。在热带农业肌体上嫁接休闲旅游、观光旅游、体验度假旅游等。特别指出的是，迎合我国进入中等收入水平和老年社会的消费需求，发展农业+养生社区、农业+养老社区。以养生、养老消费拓展、延伸农业产业链，又以两者共生促进现代农业产业园区建设直至新型城镇化建设。
3.对接城乡一体化发展，规划发展“农+旅”社区。保亭呀诺达热带雨林5A级景区、陵水分界洲热带滨海5A级景区以及正在建设中琼海市全境的国家农业公园等，都是“农+旅”社区的成功范例。这种社区以旅游服务业为主线发展，引导带动相关产业在社区内集聚，支农特征明显，支农作用突出，实现了“两区同建”。此类社区在海南发展空间巨大，西部沿海地区可布局发展若干个以观光旅游为主的景点景区，中部可布局发展若干个以休闲度假旅游、养生养老度假为主的景点或社区。
（四）关于贷款支持
新型城镇化是一项复杂艰巨的系统工程，涉及经济、社会、文化、生态等各个方面，城镇化基础设施建设方面的投入具有外部性强和效益性低的特征，又存在着政府财政当期投入不足与城镇化“经济效益”远期实现之间的矛盾，迫切需要农业政策性银行担当连接政府与金融市场的桥梁，促进完善新型城镇化投融资机制，在其间发挥政策性信贷资金的引领、带动和扶持作用[6]。基于上述认知，山东省直至德州市农发行在农业政策性金融支持“两区同建”新型城镇化方面进行了可贵探索。这些探索对海南正在推进的新型城镇化具有很强的借鉴意义。
1.建立新型城镇化政银深度合作机制。学习国开行“规划先行”的成功作法，紧密加强与各级政府的业务合作，不断完善银政业务合作机制，提前介入当地新型城镇化建设规划制定，提供专业化的融资方案、行业产业信息等金融服务，同步开展项目培育辅导直至项目评审。借鉴山东省农发行“整区域、全产业”的信贷支持模式，选择如琼海市国家农业公园、东方感恩平原国家现代农业试验区、乐东沿海区域整治、南部市县国家南繁育种基地、三沙市海洋经济发展等作为重点支持区域，争取总行支持在那里实行区域总体授信、提高分行管理权限等信贷运作模式。
2.策划营销农业政策性信贷资金与各级财政支农资金有机结合的项目贷款。农业开发和农村基础设施建设项目均具有明显公益属性，自身经济效益有限，项目运营所能提供的现金流难以覆盖贷款本息，需要借助各级财政补贴实现资金平衡。在国家相关政策框架内，创新政策性信贷资金和财政支农资金有效结合机制，差别化推行以项目自身收入为主要还款来源、以借款人自身综合收益为主要还款来源和以各级财政资金为主要还款来源等不同项目类型的支持模式。
3.创新项目贷款抵质押担保方式。一是实行国有农用地、海域使用权、农村集体建设用地与城镇建设用地同权同价的抵押担保政策。二是实行土地交易收益及收益级差、农村集体土地承包经营权未来收益期值质押担保政策。三是实行县级以上（含）财政专项资金质押担保政策。
4.创新投贷结合等新型金融支持模式。对热带现代农业园区项目、省级重点新型城镇化项目实行贷款与省级产业园区发展基金捆绑贷款支持。对县级以上（含）融资平台公司、国有独资或控股参股公司承建的新型城镇化项目直接投资入股或债转股予以支持以及随后贷款跟进支持。对上述项目介入开展租赁、信托业务、代表债券发行业务。■
（责任编辑：于明）
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