我国地方政府投融资中的城投债研究
一、我国城投债的产生原因
（一）中国城镇化需要大量资金
目前，我国正在大力推进城镇化进程，2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。从中国的城镇化率数据来看，1978年以前，城镇化率还比较低，维持在17%左右。1978年后，中国的城镇化有了进一步的发展。从1995年开始，中国的城镇化进程明显加快，从1995年的29.04%到2011年的51.27%，平均每年的城镇化率增长为1.3%。由此我们可以看出，中国的城镇化正处于高速发展的阶段，地方政府也需要大量的资金以支持城镇化的发展。
数据来源：2012年中国统计年鉴
（二）分税制改革降低了地方政府收入
为建立起适应社会主义市场经济要求的财政体制，1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，改革主要包括以下几个内容：中央财政与地方财政的税收划分；中央与地方事权和支出的划分；中央财政对地方财政返还额的确定。分税制改革后，地方财政收入的比重明显降低，而支出却持续升高。在1994年以前，地方财政收入的比重还比较高，高于支出的比重，地方财政和支出是相平衡的。而1994年之后，比重明显地下降至50%左右，财政支出却在持续的上升。这就使得地方政府的财政赤字一直存在，若没有其他的融资手段，财政赤字会不断的扩大。
（三）法律规定限制了政府的融资渠道
1994年3月我国颁布《中华人民共和国预算法》直接限制了地方政府的举债权。同时《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九和三十条也规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、报销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。这些法律上的规定都使得地方政府的融资途径少之又少。
上述三个原因就造成了地方政府目前的两难状态：一方面，城镇化的快速发展需要大量的资金以支持，而另一方面地方财政的收入逐渐降低，相关法律的规定也限制了地方政府的融资渠道。于是，地方政府纷纷通过划拨土地、股权、国债等资产，成立一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，以实现承接各路资金，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。这些公司被称作“地方政府融资平台”。地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。地方政府利用城投公司发行的相关债权即为城投债。
二、我国城投债的发展历程
中国的城投债首先诞生于上海。随后，各地政府纷纷效仿上海，城投公司如雨后春笋般不断涌现，发行的城投债规模不断增加。大致可分为三个阶段：
一是2005年之前的起步阶段。2005年以前，中国城投债的发债主体集中于直辖市和大型省会城市，发行量非常有限。
二是2005年-2008年的稳步发展阶段。2005年后，地方企业债的启动使城投债的发展不如一个新的阶段，城投债成为企业债的重要品种。2008年城投类企业债共发行720亿元，占企业债发行总额的30.4%。
三是2009年至今的快速发展阶段。在宽松货币政策和积极财政政策的大背景下，大规模基础设施建设资金需求带动企业债市场升温，城投债也在这样的大背景下快速发展。
三、城投债发展中的问题
城投债虽然缓解了地方政府的融资难问题，但是这个新兴的金融产品在发展过程中还是渐渐的暴露出来一些问题，这些问题可能就会是造成以后信用风险的原因。城投债作为准市政债，在发行过程中有地方政府作为隐形担保，虽然地方政府的信用等级要高于企业，但是随着城投债的不断扩张，还是有一些债务风险的。
（一）发行规模增长迅速，加大债务风险
我国城投债规模发展迅猛，从2002年的30亿元到2008年的502亿元，此阶段发展较为平稳。在2009年城投债有了井喷式的发展，迅速达到了2605亿元，在2010年国务院颁布了相关通知后，城投债的发展得到了相应的控制，2010年的发行总量稍显回落。但是到2012年又有了跨越式的增长，达到了8695亿元。在2009年之前，城投债占企业债的比例约为30%，在2009年之后，城投债所占比例迅速提高，达到70%。由于城投债的资金用途都为基础设施与公共建设，城投公司本身也无增值能力，这使得城投债的偿还压力都在地方政府身上，这样快速的发展无疑给相应的地方政府带来了偿债压力。
（二）发行主体信用级别逐渐降低
债券信用评级是指信用评级机构对企业发行债券融得的资金的使用合理性和偿还债务本息的能力及其风险程度所作的综合评价。城投债发行时信用评级在2008年之后逐渐降低。2007年之前，发行的城投债的信用评级都为100%。2008 年 1 月发改委下发了通知，对于企业债的发行申请，将在受理申请之日起 3 个月内，做出核准或者不予核准的决定。采用“成熟一家，发行一家”的核准制，取消了每年对企业债的额度限制，发行利率由企业根据市场情况决定。这使得AAA级信用评级所占比重逐渐下降，AA+和AA级逐渐增多，在2013年AA级债券占了主要部分，城投债的信用风险逐渐增大。
（三）市场认可度不高，融资成本大
在市场中风险是与收益成正比的，风险越高收益则越高，按这个原理来说，城投债作为准市政债，有地方政府做隐性担保，其信用等级应高于一般的企业债，相应的风险和收益也会低于企业债。但实际情况并非如此，从对2002年到2013年我国城投债和企业债中非城投债的票面利率的研究可以看出城投债的票面利率普遍高于非城投债的票面利率。这一方面说明城投债的市场认可度并不高，发行主体需要靠提高票面利率来进行融资，另一方面这也提高了融资成本，为地方政府造成还债压力。
四、城投债的发展
我国的城投债发展了十年，在这十年中，城投债的规模迅速发展，融资额迅速增多，这给地方政府也提供了大量的资金。但是如此快速的发展也暴露出来很多问题，比如发展速度过快；融资成本高；信用评级逐渐降低等等。在未来的一段时间，地方政府还会利用城投债来融资，因此需要一些措施以使得城投债更加规范化，风险更低。
最近几年城投债的发行规模迅速扩大，而且城投公司的盈利能力又不强，这使得地方政府的还债压力陡增。据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。县区级别的地方政府本身收入就不多，若大量发行债券就会使得风险加大。所以对于城投债的发行规模要予以控制，同时要规范发行主体。
对于发行主体的信用级别也要有改善措施，债券都有其增信方式，城投债也一样。目前城投债的增信方式都是地方政府的抵押担保方式。这种担保方式使得城投公司并没有亏损意识，应该加强城投公司的运营方式，使其自身也有盈利性，这样可以减轻政府的还债负担，降低债务风险。在债券交易的过程中要提高信息的透明度，要让债权人明确知道资金流向，城投债所筹集的资金都用于公共事业，提高信息的透明度可以降低经营风险。
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