中国财政分权的多维测度与空间分异
中图分类号：F8102文献标识码：A
文章编号：1000176X（2014）10007207
一、问题的提出
自财政分权（Fiscal Decentralization）理论兴起以来，以这种分权为背景探讨政府功能模式、经济增长效应、分级财政体制改革以及地方财政竞争与互动等诸多问题的研究成果层出不穷，相关研究领域也逐步扩展。理论意义上的财政分权，通过赋予地方政府相应的支出责任和税收权力，并允许其在一定程度上自主决定预算开支的规模与结构，使基层地方政府能够有效地行使职能，更好地提供地方公共物品和服务，以达到合理配置政府权力和实现区域经济协调发展的目标。其中，马斯格雷夫和奥茨分别从政府三大职能的分工、基层政府提供地方公共物品比较优势的视角，论述了财政分权的合理性及其对提高社会福利水平所产生的功效。
就财政分权的运用来看，既有研究中存在两个方面的问题：一是多为纯理论界定和背景性描述，缺少相对全面的、多维视角的测度；二是针对某个侧面做出的简单评估可能对财政分权的地域分化和空间联系缺少整体把握，进而在实践操作过程中出现不同程度的偏差。基于此，本文尝试提供一个崭新的多维测度方法，并在空间分析的框架内把握中国财政分权的地域分化特征及其成因，以期对相关理论研究、政策制定和制度设计有所裨益。
二、多维测评体系的设计思路
着眼不同的具体国情、市场环境和相关体制，众多国内外学者对财政分权的程度及其衡量问题做出了多种分析和描述，但这些考察各有侧重，测度方法迥异，大致可归纳为以下三个方面：一是量化指标，较为常见的包括地方政府（人均、预算内）财政收入或支出占政府财政（人均、预算内）总收支的比重（或该比重的变化）[1]-[4]；预算内宏观税负和预算外收入占GDP的比重[5]；预算收入的边际分成率指标[6]；依靠地方收入筹集的地方支出份额[7]；省级政府在预算收入中保留的平均份额[8]；等。二是统计描述或技术修正，主要应用于财政分权背景下的实证研究，表现为空间权重矩阵设定、引入虚拟变量等[9]-[11]。三是图表绘制[12]，直观地反映了分权体制下政府间收支责任安排的变动情况及趋势。
应该说，这些指标和衡量方法各具特色，都有一定的合理性，但问题的焦点是缺乏可比标准，加之个别指标理论性过强、数据获取性低等原因，造成了实际应用中的局限性和约束性。在此情况下，本文试图从以下三个方面提出相关改进措施。
1客观反映体制安排
纵观中国分税制改革以来财政体制演进的路径不难发现，中央财力稳定集中、支出责任逐步下放、地方财政自给能力明显偏低， 1994―2011年，中央财政收入比重一直稳定在50%左右，而地方财政收入比重由1993年的78%下降到2011年的5060%；同时，中央财政支出比重不断下降，2011年仅为1510%，而地方财政支出比重达到8490%。
是政府间财政关系运行中的一个突出特点。当“正常的”征税收入难以满足公共支出需要时，地方政府往往只能采用非正式制度 指非正式规则、非正式约束下逐步形成的、约定俗成的并在一定程度上共同恪守的行事准则。下的预算外收入或非预算收入弥补地方财政缺口。关于非预算收入，其规模尚无完整的统计数据显示，但预算外资金管理的收入已从2010年6月起纳入预算管理，统计资料显示，2011年地方财政相当于预算外资金口径的资金规模已达到5 395亿元，占地方公共财政收入的1030%，
这部分收入主要体现在非税收入当中。因此，在收入分权构成的安排上，应该包含税收收入和非税收入这两个基本方面。此外，中国财政转移支付制度在取得积极成效的同时，其制度设计和管理中亦存在着不科学、不规范的短板，协议性的特征较强。目前各级财政之间约有11种具体的转移支付形式[13]，2011年中央税收返还等广义转移支付的规模几乎占地方本级收入的近八成，一些省份的补助收入远超预算收入，中央与地方的财政博弈存在着较大利益回旋空间。所以，转移支付规模应该是反映地方政府财政收入分权的另一基本指标。在支出安排方面，中央财政支出中的相当一部分是以对地方的税收返还和转移支付形式实现的，也是各地可用财力和公共财政支出的重要来源。虽然决算数据上难以区分哪些支出为中央安排、地方配套或完全由地方自主安排，但从受益范围的角度考虑，地方最终会将其转化为本辖区内的公共财政支出。因此，各省公共财政支出的决算数实际上隐含着中央转移支付在省际间的分配结果。另外，由于各省份之间在税收返还和补助办法方面还存在新旧体制上的差异，所以出于可操作性和横向可比性方面的考虑，本文主要采用《中国财政年鉴》各地区决算总表中显示的各项数据。以税收收入为例，如果按照15个预算科目和各自的分成比例计算各省实际税收收入，不仅可操作性低且未必精准。
2有效估计偏好和效率
本文兼顾“市场化方向的经济性分权和政府层级序列的行政性分权”两个因素[1]，以经济性分权为主，兼顾行政性分权。针对已往文献中提及的行政制度、晋升考核机制等指标难以量化的问题，本文设计了增长偏好和征税效率两个指标，用以反映行政性因素的影响，并基于以下假设： 假设1：地方政府倾向于加快经济增长以扩大税基，提高政府征税效率以增加收入自主程度，即存在增长偏好和征税激励，两者与财政分权程度正相关。
假设2：政绩考核以地区GDP水平为导向，增长目标基于自身发展水平与全国水平的对比。
关于征税效率的测算，吕冰洋[14]介绍了回归法、典型税制法和非参数测算三种方法，对各省份相对征税效率进行了测算，实证分析各省税收努力和征税能力的变化趋势与特征。考虑到各省份的征税效率在短期内并无剧烈变动，为避免繁琐，我们采用了吕冰洋的测算结果，使用各省税收努力值和征税能力值的平均值估计征税效率。
3创新指标体系设计
借鉴区位熵的构造方法，本文在经济性分权的考察方面设计了四个指标，即：体制性分权系数IT、自主性分权系数IN、协议性分权系数IA 和公共性分权系数IP （如表1所示），用相对数构造淡化规模差异，显示程度差异。由于分子、分母均为相对数，所以，建立可比基础和相对一致的比较标准是非常关键的。一方面，各系数体现的都是某个侧面与自身整体相对水平的对比，实现了“自比”；另一方面，各系数的分母均是相应指标在全国的相对水平，这就为省际之间的对比建立了参照体系，即都可与1进行对比，实现了“他比”。运用时间节点数据，可以实现省际之间的横向比较；若使用时间序列数据，则可以考察某一特定时期内的变化情况，即实现纵向比较。行政性分权分为增长偏好和努力程度两部分，具体指标为增长性分权系数II和征管效率系数IE两个指标。此外，行政性分权指标的设计也为经济性分权的考察提供了有益的补充。具体的财政分权多维测度指标体系如表1所示。
系数IE地方政府组织收入努力程度计量测算如果IE>1，说明本地组织收入努力程度高；反之则努力程度低
三、中国财政分权的地域特征
本文采用《中国财政年鉴2012》中的相关数据，计算出31个省份的财政分权系数，如表2所示。
从不同侧面对表2中的数据进行分析，大致可以归纳出以下五个基本特征：
1从税收分权上看，整体水平较集中，东、西部差异不大
京、浙、沪三省市税收分权水平最高，系数值均在100以上；中部、东部和西部地区东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆。分权水平相当，系数值均介于090―100之间；多数省份的系数值集中在070―090的区间范围内。可以说，这种状况既与中国税权高度集中的体制背景相吻合，同时也表现出财政政策尤其是税收收入安排在调节地区间经济差距中所发挥的作用。
2从非税收入分权程度看，整体水平居高且呈西高东低的态势分布
在各省份中，有27个省份的自主分权系数值大于1；中部、西部省份均值大于190，明显高于东部的130；可以看出，非税收入分权水平普遍高于税收分权水平，两者之间显而易见地存在着一种此消彼长的关系。税收分权水平较高的京、浙、沪、琼四个省市，其非税收入分权水平全部小于1，处于较低水平。这些情况说明，各地区通过非税收入组织财政收入的动力较强，且呈现地域分化的特征；在税收分权中获得较高相对优势的地区，其非税收入分权水平较低。
3从转移支付的分权上看，分权水平呈西高东低分布
由于中国财政转移支付制度存在着一定程度的协议性特征，且具体制度设计本身便立足于弥补纵向和横向财力差异，因此，经济发达地区获得的转移支付资金规模相对较小，欠发达地区争取到的转移支付资金规模则相对较大。由系数值看，西部省份的均值为150，高于东部省份的070和中部省份的130。
4从公共支出分权来看，分权的整体水平居高，但东、西部之间的差异并不十分明显
各省份的公共支出分权系数值均在170上下浮动，地区间的差别很小，可见各省份地方公共支出负担水平较高，支出压力较大，这也是与事权下移、财政支出向下分权的实际情况相吻合的。
5关于行政性分权，系数值的整体水平接近，略呈西高东低分布
行政性分权系数值（如表2所示）整体水平接近，呈西高东低分布的状况说明，各省份加快发展的意愿具有一致性，均力图通过制定增长计划、提高征管效率等行政行为，以期在财政分权中居于有利位置、获得相对优势。
综上，除了体制性分权系数和公共性分权系数表现出东部地区略高、地区间差异不大的特点之外，其他系数均表现出了西高东低的地域特征。然而，这些相对孤立的现象尚不足以反映出各省财政分权的综合水平，更不能据此确定是否存在分权的空间联系。为此，我们先将表2的数据标准化，以消除可比基础不一致的问题，接着采用主成分分析法赋予指标权重，加权计算财政分权的综合水平。使用SPSS软件生成三个主成分（F1 、F2 、F3）的累积贡献率达到8186%；由主成分系数矩阵得到主成分表达式F1=（-037）IT+039IN+004IA+（-016）IP+036II+（-007）IE；F2=（-003）IT+（-004）IN+053IA+066IP+（-015）II+007IE；F3=008IT+（-017）IN+013IA+（-001）IP+028II+090IE；特征值λ分别为258、131和103，由此确定各主成分权重分别为052、027和021，即权重Wi =λi /∑λi， i=1，2，3；各省财政分权综合水平=W1F1+ W2F2+W3F3。
数值大于0表示高于平均水平，小于0表示低于平均水平。直观地，在经济相对发达的东部省份，其财政分权水平普遍较低，而欠发达的中、西部省份的财政分权程度则普遍较高。各省、直辖市、自治区财政分权水平如图1所示。
图1财政分权综合水平的省际差异 这一情况似乎与基于财政联邦制理论的分权见解相反。人们一般会认为，经济发展水平越高的地区，其财政分权程度也越高，而本文却得出了不同的结论。究其原因，一方面，基于自上而下的行政隶属关系构建起来的预算管理体制呈现出的中国特色[15]，无论从分权的初始动力、法律环境和制度框架，还是从分权的表现形式及后果来看，中国的财政分权状况都与传统的财政分权理论存在着较大的差异[16]；另一方面，本文所使用的指标反映的是综合财政分权多个侧面的加权比较优势，不同于一般单一指标的衡量方法。
四、财政分权的空间相关性探索与分析
由于财政行为主体之间存在纵向与横向的相互影响和反馈机制，加之诸如知识或技术的溢出、贸易和文化传播等多种经济社会因素的跨区域交互作用，省际财政数据之间的关联往往是多维的，这将导致观测值与区位存在空间多维特征和时空相关性。在这种情形下，经典计量经济学的基本假设难以贴近实际条件，通常的统计推断也是有偏差的[17]。从这个意义上讲，进一步探索中国财政分权水平在省份和地域之间是否存在空间依赖关系，以及在多大范围上存在集聚或分散的现象，将有助于以崭新的视角深化对财政体制空间结构的思考和认识。因此，本文采用有别于经典计量的空间经济计量方法进行统计判断，以期达到这一目的。
本文采用Morans IiMorans Ii的表达式为：I=∑ni=1∑nj=1wij（xi-）（xj-）
∑ni=1∑nj=1wij∑ni=1（xi-）2=
∑ni=1∑nj=1wij（xi-）（xj-）S2∑ni=1∑nj=1wij，
其中，n是地区总数，Wij是根据区域i和区域j相邻性设定的空间权重， 是区域属性的均值，S2是属性方差。对31个省、直辖市、自治区的财政分权水平进行全域空间相关性检验，即检验整个研究区域中邻近地区间是相似、相异还是相互独立。其取值一般介于-1和1之间，数值大于0表示正相关，小于0表示负相关，等于0则表示不存在空间自相关，属性值为随机分布。由于所考察的省份在地理上彼此逐个接壤、邻近，本文分别采用一阶和二阶R相邻矩阵、k-nearest邻近矩阵和门槛距离R相邻（Rook Contiguity）即区域i、j拥有共同的边，记一阶权重Wij=1，否则Wij=0；二阶空间权重矩阵Wij则定义为“邻居的邻居”为1，其他为0。两者关系上，二阶矩阵不是一阶矩阵的平方，而是其平方后消除对角及重复关系的二阶结果。K-nearest邻近是将距离最近的k个空间单元定义为邻近，一般默认k=4。门槛距离是根据地图底图由软件自动生成的距离。定义空间权重矩阵，并在此基础上进行对比分析。
结果表明（如表3所示），31个省份的财政分权水平随着对空间邻接关系定义的不同而表现出不同程度的空间相关。存在公共边界的省份之间（一阶相邻）的相关性最显著，距离较近的省份之间（可能没有公共边界但距离很近，如广东与海南）相关性较强。随着彼此距离的拉大，空间相关性呈逐渐减弱的态势。
为了更加清晰地探索和描述综合分权水平的内部空间结构，我们分别对各个侧面的分权系数进行全局相关性检验，结果显示，此处使用一阶R相邻空间权重矩阵，限于篇幅，检验结果没有详细列示。在转移支付、非税收入和征管效率方面的空间相关性最强，Morans I分别为042、035和024，均在1%和5%的置信水平上通过了显著性检验；而在税收收入、公共财政支出和增长预期方面的空间相关性较弱，其Morans I分别为010、004和004，均在不同置信水平上通过了显著性检验。这些情况说明，从全国来看，各省级财政主体在具备协议性、自主性和主观能动性的分权方面普遍表现出了积极作为的状态。正如汤玉刚[18]
通过对政府间财政互动与税收超经济增长现象的研究发现，政府间税收竞争不是通过税率调整而是通过广义征管效率的调整来实现的。这里所谓的“广义征管效率”，涉及到由地方政府对资源和税收的行政性垄断所决定的税收优惠、减免与返还措施，且相关制度越不规范，政府控制广义征管效率的空间越大。可以说，这一观点与本文的研究结论不谋而合。
此外，本文还使用Morans Ii（或称Local Indicator of Spatial Association，LISA）Morans Ii的定义为：Ii=xi-S2∑i≠jwij（xj-） ，其中，Wij是根据区域i和区域j相邻性设定的空间权重，是区域属性的均值，S2是属性方差。大于0表示高值被高值包围（高―高）或低值被低值包围（低―低）的情况，小于0则表示存在低值被高值包围（低―高）或高值被低值包围（高―低）的情况。此处局部检验的空间权重矩阵使用了一阶R邻近矩阵。来检验局部地区是否存在相似或相异的观测值聚集的情况。结果显示，在一阶r邻接权重矩阵下，中国部分地区财政分权水平表现出比较显著的局部空间集聚现象。高―高聚集区：黑龙江、湖北、宁夏、陕西与周边省份；低―低聚集区：江苏、浙江、上海、福建与周边省份；低―高集聚区：四川、海南与周边省份；高―低集聚区：安徽与周边省份；不显著区域：新疆、青海、西藏和甘肃。这里仅列举了聚集区域内的“核心”省份，其与存在公共边界的地理邻接省份共同形成聚集区。其中，海南视为与广东、广西存在一阶R邻接关系。
从这些不同的分布状态中不难发现：高值的聚集主要位于中国中部地区；低值聚集则位于东部沿海；受到财税政策照顾的西部省份尽管以各个侧面相对优势综合考量的财政分权水平较高，却没有形成显著的聚集；在各个局部聚集区域之间存在重叠区，比如山东位于高―高聚集区和低―低聚集区之间、广东位于低―低聚集区和低―高聚集区之间，位于重叠区的省份既具有良好的经济区位条件又面临纵深的经济腹地；在局部相关性较强（高―高、低―低）和局部相关性不显著的地区之间还存在着一定范围的过渡区（低―高、高―低），这一现象可能与经济社会发展水平、区域崛起战略的实施等因素密切相关，过渡区则受此影响处于上下承接的地位。 五、研究结论与政策启示
本文通过构建多维评价指标，对中国省级财政分权的整体水平和地域分化特征进行了探索。以空间统计分析的方法分析了这些特征和现象并非偶然和随机的分布，而是源自非均质地域上普遍存在的相互影响和空间依赖关系，并在尝试解释这些潜在逻辑的过程中形成了一些初步的判断。
第一，中国现行财政体制下，经济发展水平的高低并非必然地决定着财政分权水平的高低。中国的财政分权状态甚至表现出与传统财政分权理论截然不同的特点。因此，以往采用的一些分析指标可能难以完全有效地描述和展示中国财政分权的全貌及整体状况。例如在探讨财政分权与经济增长的关系方面，由于财政收支与经济发展水平（GDP或宏观税基）本身就存在较强的相关性，在理论建模和实证研究中应格外慎重。作为一种理论支撑，财政分权指标更适合应用于政府间财政竞争与合作等策略性行为方面的研究以及为宏观政策制定提供参考。
第二，从地域特征上看，中国的省际财政分权存在着显著的空间相关性，出现中部隆起、东部低凹的局部集聚现象。这说明，一方面，在政策或体制层面，现行财政体制在协调中央与地方博弈、调整区域间差异、平衡区域财政相对优势方面是宏观有效的；另一方面，也启发我们应从空间财政的崭新视角探索和掌握财政行为空间分异现象的内在形成机制和基本逻辑，为区域间财政协调、产业结构调整和城市化推进等中观行为提供建设性的参考，尤其在知识和技术扩散、环境与生态保护合作、文化传媒交汇、民生福利共享等跨区域公共决策和公共物品供给方面。
第三，由自上而下的财政分权关系看，省以下财政体制改革的政策着力点，应落在尽快理顺不同层级政府间的收支划分与责权安排方面。通过本文的研究可以发现，中国特色体制下有限的财政分权，本质上是以省级政府为核心的财政相对优势的综合体现。而这种财政相对优势很大程度上受惠于省以下财政体制改革的深化与优化，即应在“省管县”或“准省管县”的体制安排下，甄别提炼出“共性特征”和“优势特色”，以县级财政为重点整合地方财政级次，构建与基层政府权责更加匹配的基本财力长效保障机制，同时不削弱市级和乡镇财政的特有功能，建立辖区内和跨辖区的地方财政转移支付体系，提高省级以下财政体制的整体运行效率。
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