国有企业参与服务型政府建设策略分析
2012年11月15日，习近平在中央政治局会议上明确提出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，这是新一代中国共产党和人民政府的领导集体，为搞好党的建设和服务型政府建设、旗帜鲜明表达执政为民的坚强决心，是毛泽东关于服务型政府建设“为人民服务”思想的继承和发展；12月4日的中央政治局会议出台了八项规定、六项禁令和反“四风”；2013年6月18日到2014年1月开展的第一批群众路线教育实践活动已结束开始，发挥了人民监督权力的作用、使权力在阳光下运行、政府职能得到了广大人民的拥护和支持。为国有企业发展，参与服务型政府建设营造了一个优质的“政治生态环境”。
十八届三中全会会议公报，在深化经济体制改革建设市场体系方面，强调特别资源高效配置、完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度、建立公平开放透明的市场规则，为国有企业深化经济体制改革和更好的发展国有企业指明了方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）阐述了中国全面深化改革的重大意义，总结了中国改革开放35年来的历史性成就和宝贵经验，提出了到2020年全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务、重大举措。为国有企业参与服务型政府建设方面明确了国有企业的地位和作用、提出了改革的具体措施和实施办法，《决定》第一次明确的提出了国有企业参与服务型政府建设的具体要求和具体实施办法。对于国有企业的深化改革、开展国有企业参与公共服务型政府建设的研究具有实践和理论方面的重大意义。
1.促进政府转变职能，推进政企分开、政资分开
1.1转变政府职能，处理好政府和市场的关系
调整政府职能结构，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位，这是建设服务型政府的根本任务，确保各级政府高度重视和认真履行公共服务职能，才能不断满足人民群众日益增长的公共需求。强化政府的社会管理和公共服务职能，深化行政审批制度改革，认真梳理各部门现有审批事项，把不该管、管不好、管不了的事项坚决转移出去，由有条件的公民、法人或者其他社会组织、中介机构承接，并通过加强规范和引导来实施管理。这样，才能把政府从热衷于干涉企业，特别是对国有企业的微观经营事务进行无效、低效“调节”行为中“解放”出来，建立政府与国有企业平等互动的合作条件。
行政体制改革的核心问题是政府职能的转换，在政企关系上则体现为政府与国有企业平等关系的建立，重点是要明确政府和国有企业各自的角色扮演。从产权角度看，政府是国有资产的所有者，国有企业是国有资产的经营者，两者体现为投资者和经营者的关系。政府应该成为“单纯的所有者”，其拥有的是所有权，而企业资产的占有、使用、经营、处置权力应交予企业；从经济、社会管理角度看，政府是宏观调控者，国有企业是微观被调控者，体现为调控与被调控的关系，政府应该坚持以市场和经济杠杆为中介的间接调控，不能随意干预企业生产经营、损害企业的自由竞争，甚至无偿地剥夺企业利益，或向企业转嫁政府危机。明确角色定位后，可以看出，作为自负盈亏的经济实体，企业是独立承担民事责任的企业法人；而作为公共秩序的建立者和维护者，政府是独立承担行政行为责任的行政法人，不再存在行政上的隶属关系，构建平等关系的条件已经存在，这是政企合作的基础。
1.2 推进政企分开、政资分开
依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项转移出去。多年来，由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，各级政府投入了许多时间、精力和财力，管了许多不该管的事情，应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。为解决这一老大难问题，必须加强法制建设.依法划清政企之间、政资之问、政事之间和政府与市场中介组织之问的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了，利益脐带割断了，政府职责明确了，才能促使各级政府把不该管的事项转移出去，把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来[1]。
2.推动政府加大监管力度、进一步完善国有资产管理体制
完善国有资产管理体制，是推进国有企业改革发展的体制基础，也是完善社会主义市场经济体制和搞好服务型政府建设的必然要求。党的十八大明确提出，要完善各类国有资产管理体制。认真贯彻落实党的十八大精神，认真总结近十年来的探索和实践，持续推进国有资产管理体制改革各项工作，政府要加大监管力度，主要应从以下四个方面入手：
一是要进一步完善国资监管机构和职能，规范各级国资监管机构作为政府直属特设机构的性质定位，落实“上级政府国有资产监管机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督”的规定，确保中央和地方国有资产监管政策、目标、主要任务的协调一致。
二是要进一步完善国资监管法规规章，规范政府、国资监管机构和国家出资企业的关系，健全国家出资企业投资管理、财务管理、产权管理、风险管理等专项管理制度，健全产权登记、资产评估、资产统计等国有资产基础管理制度，优化整合现有法规资源，不断提高立法质量和水平。
三是要进一步推进经营性国有资产集中统一监管，充分发挥各级国资委专业化监管优势，探索实现国有资产监管的全覆盖，为在更大范围优化配置资源、提高国有资本运行效率、加快资源整合和企业重组、培育具有核心竞争力的企业集团创造条件。 四是要增强国资监管的针对性、有效性、及时性，根据不同性质、不同行业、不同产权结构国有企业的特点，探索有针对性的监管模式和方法，整合监管资源，提升监管合力[2]。
十八届三中全会通过的《决定》就进一步完善国有资产管理体制，无论对搞好服务型政府建设还是企业改革都具有十分重大的意义。
经过不断探索和完善，国有资产管理体制和国有企业改革取得重大进展，国有资产规模快速扩大。随着国有企业股份制改革的深入和现代企业制度的建立，国有资产的资本化和证券化趋势明显、流动性增强，对国有资本授权经营体制提出了改革的要求。同时，国有资本的运营效率和收益率低下也暴露出授权经营体制的缺陷。《决定》还提出，要支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，以投资融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人职责[3]。
3.主动在政府的引导下合理配置资源、调整产业布局、强化竞争机制
目前国有经济布局不尽合理是导致缺乏竞争力、资源重置和浪费的主要原因，主要表现在三个方面：
3.1中小企业比重较高
截至2011年年底，全国135682家国有及国有控股企业中，大型企业只有9776户，其余全部为中小型企业，小型企业99247家，占73.15%。从国有资产总量来看，大型国有企业为12万亿元，占55%，其余45%的国有资产分布在中小型国有企业，其中，小型国有企业资产总量为5.48万亿元，占全部国有企业资产总量的四分之一；
3.2地方国有企业尤其是县市级国有企业较多
我国地方国有企业有94425家，占全部国有企业近70%，从业人员有2000多万，占全部国企从业人员的53.29%。在国有资产总量方面，地方国企为11.32万亿，占全部国企的一半多，为52.11%。
3.3国有企业的行业分布较为分散
根据国有资产总量分析，我国国有企业主要分布在工业（8.85万亿元，占全部国企国有资产总量的40.72%）、社会服务业（4万亿元，占全部国企国有资产总量的18.46%）、交通运输仓储业（2.89万亿，占全部国企国有资产总量的13.29%）。在一些竞争充分的领域，国有资产仍然还有较大分布。如建筑业中国企还有7651家，从业人员有352.9万人，国有资产量还有10785.9亿元，占全部国企国有资产总量的4.96%；批发和零售业中还有20856家国企，占全部国企数量的15.37%，从业人员有234.0万人，国有资产量还有10112.5亿元，占全部国企国有资产总量的4.65%。截至2011年年底，在很多竞争性工业领域，国有资产仍有较大的分布，国有资产在全部16大类工业行业中均有分布，其中占比较高的包括石油和石化行业（2.33万亿元，占全部工业国企国有资产总量的26.37%）、电力工业（1.7万亿元，占19.26%）、冶金工业（1.2万亿元，占13.52%）、煤炭工业（8118.0亿元，占9.17%）、机械工业（7725.2亿元，占8.73%）[4]。
值得注意的是，中国500强企业中有不少亏损企业的身影，个别企业亏损额还十分巨大，这就很难与“强”挂起钩来。据统计，今年中国500强中，有47家企业以亏损身份上榜，比去年的21家超过1倍，主要集中在航运、钢铁等行业，凸显了经济下滑对企业成长的影响。亏损固然与整个宏观经济环境有关，但也有相当大的原因来自企业决策失败，未能根据市场需求及时调转方向，结果行业产能严重过剩，导致亏损发生[5]。
4.主动以服务型政府为导向，更好的履行国有企业的社会职责
国有企业履行社会责任，有助于构建社会主义和谐社会。企业履行社会责任是实现财富优化配置的良好途径、是调节社会公平与经济效率的有效杠杆、是维护社会稳定的重要稳压器，并且是公共环境和自然环境的保护屏障[6]；企业承担了社会责任就意味着它必须考虑可持续发展的问题，在诸如环境保护、技术革新等领域付出自己的实际行动来实现科学的、可持续的经济社会整体发展。企业的社会责任还意味着摒除以往的盲目的一味追求经济效益，放弃人文关怀和社会效益的行为，有助于企业和社会建立合乎以人为本思想的发展目标。
4.1进一步促进企业把履行社会责任摆上更加重要位置
引导中央企业正确把握社会责任的核心内涵，深刻理解履行社会责任的重要意义，把履行社会责任作为企业基业常青、实现可持续发展的战略选择，在今后工作中摆上更加重要的位置。要引导企业立足国情和企业实际，将社会责任理念融入企业的使命，形成具有企业特色的社会责任观，使社会责任成为企业发展的内在要求和重要动力。
4.2进一步健全社会责任管理体系
继续引导中央企业建立健全社会责任管理体系，健全社会责任工作机构，落实社会责任职责分工，积极指导下属企业做好社会责任工作。建立完善社会责任工作制度，制定相关工作流程和标准，逐步建立和完善社会责任指标统计体系和社会责任工作评价体系。
4.3进一步将社会责任融入企业管理
引导企业根据企业所处的行业特点、发展阶段和业务特征，确定本企业社会责任工作的重点，明确社会责任工作的实现目标和推进措施，在企业管理的各个部门、各个层级和各个岗位落实社会责任工作职责，切实将履行社会责任融入企业日常经营管理中。
4.4进一步建立健全社会责任沟通制度
国资委明确要求，所有的中央企业3年内都要向社会公开发布企业社会责任报告或可持续发展报告，加强与各利益相关方的沟通，听取社会各个方面的意见和建议，及时回应利益相关方的关切，持续改进我们的各项工作[7]。
改革开放35年以来，特别是党的十八大以来，《决定》明确了深化改革的总目标、方向和具体措施。虽然我们取得了举世瞩目的伟大成就，国有企业作为国家改革发展的主力军，为建设创新型国家、更好的参与服务型政府建设做出了较大的贡献，但是确实存在本文中提到的诸多不足之处，其原因并不能完全归咎于政府或者企业哪一方。通过对十八大的报告和《决定》的分析可以看出核心问题是处理好政府和市场（企业）的关系问题，政府是矛盾的主要方面，并愿意承担主要责任，指出了解决问题的办法；从客观上说，我国处于社会主义市场经济这个特殊体制下，在建设的过程中，前无古人，“拿来主义”又不完全适应我国的国情，并无多少真正借鉴之处，出现的问题在所难免。在前方，还会面对很多的曲折道路要走，虽然艰难，但是在在以习近平为首的新的领导集体的带领下，把“人民对美好生活的向往”作为奋斗目标，通过惩治社会腐败的毒瘤、建立开放透明的政府、实行群众路线教育方面已经取得阶段性成果，为建设服务型政府和创新型国家创造了良好的“政治和社会生态环境”，我们有信心、有决心、也有能力把国有企业建设的更好，为参与政府建设服务型政府和创新型国家做出更大的贡献。
