公共文化服务的政策法规分析
中图分类号：G127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-000-02
公共文化政策是指与公共文化相关的法律、法规、各级政府的政策，以及中共历届代表大会报告和中国历届人大政府工作报告中涉及公共文化的部分。[1]
一、公共文化政策法规构建概述
（一）公共文化服务体系构建的总体规划
2005年10月中共十六届五中全会《关于“十一五”规划的建议》提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年全国人大十届四次会议《政府工作报告》扩展为“加强文化基础设施建设尤其是农村基础文化建设，完善公共文化服务体系”。2006年9月《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》将公共文化服务专辟一章。2007年全国人大十届五次会议《政府工作报告》提出“着眼于满足人民群众文化需求，保障人民文化权益，逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系。”至此，一个“建设逐步覆盖全社会的公共文化服务体系”的政策目标被和盘托出。
（二）重大文化工程及相关政策
2010年12月国家文化部和财政部联合发布《关于开展国家公共文化服务体系示范区创建工作的通知》，按照公益性、均等性、基本性、便利性的要求，在全国创建一批网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公共文化服务体系示范区。2011年3月十一届全国人大五次会议指出，中央对深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣进行了全面部署。
（三）支持性政策
一是性质、任务、运行机制、制度、法律责任等方面对国家公共文化设施予以系统、完整的规定；二是公共文化服务建设的财政、税收等相关优惠政策。1994年财政部、国家税务总局发布《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，规定对部分宣传文化单位实施先征税后退税；对纪念馆、博物馆等单位门票收入免征营业税；对文化事业单位的固定资产投资方征收零税率等。
二、简要评析公共文化服务的政策法规
（一）取得的成就
1.文化定位日益明确。1980年1月31日中共中央发出《认真学习贯彻第四次全国文代会精神的通知》，明确新时期文艺工作的任务，成为文化领域与政治领域相对“分离”的标志之一，是我国当代文化政策史上的一个转折点；十二大提出加强对群众文化事业的领导和管理，并重点强调抓农村的文化工作；十六大提出经济、政治、文化、社会“四位一体”的现代化建设总体布局；十七大站在全局和战略高度，对兴起文化建设新高潮、推动文化大发展大繁荣、提高国家文化软实力作出重大部署。
2.公共文化设施建设成就显著。1996年以福建省发布的公共文化设施免费开放为先例，各地图书馆等文化设施逐步向公众开放；“十一五”规划中文化基础设施建设如期实施，建设“两馆一站一室”，广播电视村村通、农民文化节等非物质文化遗产保护，及文化“三下乡”等文化工程；文化共享工程自建合建各级中心和基层服务点超过61.4万个，已覆盖4226个基层点，辐射人群上亿；[2]送书下乡工程为国家级扶贫开发重点县和乡镇配送图书787万册；建成农家书屋9.2万余个，初步形成覆盖全国的服务网络。
3.公共文化政策内容日益丰富。从1949年《整顿和加强文化馆、站工作的指示》到1992年《群众艺术馆文化馆管理办法》，再到2005年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，都表明国家对公共文化事业重视程度逐渐提高，公共文化政策内容逐渐丰富，一系列重大公共文化工程的开展也逐步使公共文化建设形成了规模化、组织化、系统化的发展模式。
（二）存在的不足
第一，公共文化政策体系不完善。经过60年的发展，很多部门规章的正确性和科学性已得到证实，具有上升为法规条例的条件。但对这方面的调整国家政策存在严重滞后性，许多政策和法规缺乏细化和分解，笼统、宽泛的文化政易造成执行中的曲解或偏差。
第二，公共文化政策内容的缺失。目前实施了一系列支持中西部和农村文化发展的重大文化工程；但占80%的农村人口却只拥有文化财政投入的28.5%；全国38240个乡镇中有5800多个乡镇无文化站，2300多个两馆需要新建和改建[2]。农村公共文化建设的缺失归根结底是由于国家政策的缺失。
第三，缺乏对农民自办文化这一内生机制的政策引导。农民既是文化的享受者，又是农村文化活动的主体。要调动农民的积极性，参与农村公共文化建设，从而必须设计一套行之有效的计算语言来清晰地表述文化需求总量乃至这一整体性参数的形成机理。
第四，缺乏对民俗、生态文化的政策支持。长期的公共文化建设中并未充分重视到这一优势资源。文革时期，许多优秀的民俗文化被当做封、资、修毒草受到严重破坏；文革后，公共文化政策以具有普遍涵盖性的内容为主，对地方特色、民族特色的文化缺乏政策的引导和支持，许多传统的民俗文化被淡化、遗忘。
三、制定公共文化政策法规的价值导向
2000年、2003年、2005年，“文化产业”、“文化体制改革”、“公共文化服务”，三个时期及对应的三大主题构成了中国当代文化政策发展的“路线图”。[3]
（一）“以民为本”
作为具有全民性和健康文化价值导向性的公共文化，应强调“以民为本”，以公共利益为出发点和落脚点。政府需要对公共文化服务和产品依公共性和紧迫性程度进行优先排序，“生存型”公共文化服务优先于“享受型”公共文化服务，保障公民的基本文化需求和权利。 （二）服务均等化
政府统筹城乡、区域基本公共文化服务建设，要满足所有人的基本读书、看报等文化权利；无论地域、城乡、民族，无论成年人和少年儿童，无论职业，无论有无支付能力，对每个阶段特别是弱势群体，开辟服务渠道，丰富服务内容，必须提供满足其需要的基本公共文化服务。
（三）本土文化的传承与创新
当前西部农村本土文化面临着危机，许多传统民间文化走向衰落，如裕固族婚礼中原有一系列热烈动听的民歌正在逐渐消失，6岁以下裕固人已几乎不会唱完整的梳头歌。要注重保护和发展农村本土文化，加强对优秀民间艺术的抢救、保护与合理开发利用，让农村的本土文化在现代的土壤中焕发新芽。
四、完善公共文化服务政策法规的建议
（一）系统制定公共文化服务的政策法规
把公共文化服务列入总体规划，在战略层面予以总体引导，完善在社会主义法律体系中以专项文化法律和行政法规为骨干，以部门规章和地方性法规为配套的文化法律框架。同时，细化公共文化政策法规，如调整公共财政政策，完善公益性文化捐赠的政策法规，制定鼓励捐助文化事业的地方性法规；引导文化类企业和非营利组织提供公共文化服务的财政补贴和税收优惠政策；对于落后地区或弱势群体实现公共文化服务均等化的财政转移支付政策。
（二）提高公共文化政策法规制定的民主化程度
发达国家往往通过建立各类文化咨询委员会、召开文化政策听证会等方式，吸纳专家及公众参与公共文化政策法规的制定。现阶段，在考虑国家财政和意志的同时，公共文化政策的制定要通过听政、议政、民意调查、专家咨询等行政参与方式，提出优选的可行性方案，提高文化建构的理性层次真正做到文化建设“以民为本”、民主参与，从而推动政策法规的进一步完善。
（三）重视文化政策法规的宣传和文化法制教育
不仅要加强文化法律法规的制定和完善，更重要的是要通过可视文化等喜闻乐见的形式，把文化法律法规的宣传寓于大众文化生活中，让群众真正了解法律法规；同时不断提高人们的法律意识，将法律的要求转变成人民群众现实生活的行为习惯。提高公民的法制观念，必须开展法制教育，在提供公共文化服务的过程中要大力普及文化法规，使文化法规深入人心。
健全完善文化领域的政策法规，提高文化运行和管理的规范化程度，通过对公共文化服务进行政策法规的积极引导，切实将公共文化建设纳入到法律范围内，真正做到“依法治文”，是维护公民文化权利的根本出路，也是建设社会主义法制社会的本质要求。
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