促进就业财政预算监督制度的基本框架与配套措施
中图分类号：F810.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）17-0217-02
预算监督是预算法制建设的重要环节，是财政监督的重要方面，就业促进财政一定要有相应的预算监督制度，不然，就是不完善的促进就业制度。就业促进财政资金预算，一般指对社会保障资金、就业专项资金、政府投资项目资金等促进就业财政资金的预算。目前，我国尚未真正建立社会保障基金预算制度，社会保险基金、就业专项资金实施的主要是财政专户管理，缺乏预算的制约和监督作用，不能确保就业促进财政资金转移支付、使用中的实效性、合规性和有效性。预算制度对财政具有严密的控制，是对政府财政活动进行指导、监督的有效的工具。我国必须建立和完善就业促进财政预算监督制度，充分发挥部门预算的作用，通过对预算科学编制、执行过程跟踪反馈，调整和修改就业促进财政支出规模和方向。
构建就业促进财政预算监督制度，要遵循基金和项目优先预算支出原则，建立社会保障基金预算和公共财政预算制度。基金是为专门用途划拨的收入和支出的预算实体，拨入某个基金的资金只能用于设立基金时确立的用途，常见的基金是社会保障基金。对促进就业具有带动作用的项目，与个人、社会、国家利益均信息相关，要给予优先预算支出。社会保障基金、政府采购及政府投资项目都反映了财政政策、收入分配政策、就业政策等，国家对其投入的资金也就必须实行专款专用。为全面反映纳入社保基金管理的就业专项资金、失业保险基金、项目资金收支情况，强化社保资金监管，要建立和完善预算制度，把财政资金纳入法治化的预算管理。这里涉及到的预算制度包括社会保障基金预算制度和政府公共预算制度。就业促进财政支出公共预算，主要是指为促进就业采取政府采购、政府投资方式，对由此而支出的财政资金进行预算编制，实现预算监督目的。就业促进财政支出公共预算编制、执行和审批的原则、范围和程序，应当遵循政府公共预算的一般规定。本文重点探讨社会保障预算制度的构建问题。
一、社会保障预算的原则
社会保障预算是国家财政预算的重要组成部分。为了有效监督资金运行，提高资金使用效率，社会保障预算要遵循以下原则：
1.全面性原则
要把分散在不同财政收支项目中的具有社会保障性质的所有相关社会保障项目，包括预算外社会保障基金纳入社会保障预算，建立独立的、涵盖全部社会保障项目的社会保障预算体系，全面、完整、真实地反映社会保障各项目的收支情况。
2.政策性原则
社会保障预算编制必须正确把握各种政策力度，体现并贯彻就业政策，使社会政策和收入分配政策落到实处。
3.专款专用原则
为提高社会保障和就业资金的使用效率，避免挪用、浪费、流失资金，社会保障预算制度的构建要实行专款专储、专款专用。
4.法治化原则
社会主义市场经济呼唤着法制的规范和健全的社会保障制度，为劳动者切实提供保障。从目前的情况看，社会保障预算的侧重点要放在职工养老和失业问题上。市场经济呼唤健全的社会保障制度，要求建立起规范、独立、科学的社会保障预算制度，只有对社会保障预算编制、审批、执行等程序纳入规定，才能约束政府的社会保障收支活动，从财力上为劳动者切实解除后顾之忧，为就业和再就业提供坚强保障，增强政府对经济的宏观调控能力。社会保障预算是顺应市场经济发展和政府职能转变的需要，是政府为促进就业采取的财政手段。
二、社会保障预算编制主体及基本框架
1.明确社会保障预算主体，理顺财政部门与其他部门的关系
我国在建立“一揽子”社会保障预算制度前，要强化社会保险基金和就业专项资金的收支管理，先行建立和完善社会保险基金预算制度、就业专项资金预算制度。要尽快制定《社会保险基金预算管理办法》 和《就业专项资金预算管理办法》，在此基础上，再制定《社会保障预算管理条例》。要明确规定"一揽子" 社会保障预算各板块资金预算编制、执行和审批的原则、体系范围、程序等方面内容。
2.社会保障预算框架体系
“一揽子” 社会保障预算模式，能够全面反映社会保障收支情况，体现社会保障整体水平，有利于国家对社会保障进行统筹安排，促使社会保障事业协调发展，有利于社会公众对社会保障资金的监督。我国采取"一揽子" 社会保障预算模式，对社会保障预算体系构建，设计为三大板块，即社会保险基金收支预算、就业专项资金收支预算和政府公共预算下的社会保障基金收支预算。社会保险基金预算把养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险分别从各部门预算中分离出来，将其收支及结余情况编制成独立的专项社会保险基金预算。收入包括各项社会保障基金收入和政府拨款，支出主要为各项社会保险支出。
建立社会保障预算是一项复杂的系统工程。由于我国社会保障制度起步较晚、覆盖面较窄，社会保险尚未纳入预算管理，因此，建立“一揽子”社会保障预算制度在短期内实现存在困难，需要一个时间过程。当前，要以构建独立的专项社会保险基金预算为先导，以建立健全就业专项资金预算为基础，逐步建设成全面覆盖社会保障项目的、独立的“一揽子”社会保障预算制度。
三、完善相关配套措施
我国建立社会保障预算制度具有必然性和必要性，也具备了实践基础，在一些制度和技术层面，必须进行突破，解决现行政资不分、政事不分的矛盾问题，关键在于完善相关制度建设。
1.明确政府间社会保障责任目标制度
我国地区间经济发展差异较大，社会保障程度不同，中央政府和地方政府责任还不明晰，部门之间的权限与责任也不清晰。目前，社会保障仍以地级市统筹为主，实现省级统筹的较少，而社会保障最终目标是要实现中央统筹，才能降低成本，提高覆盖面。因此，要尽快划分中央与地方财政对社会保障的责任，实现社会保障补贴责任与分税制、财政分级负责制的统一，对贫困地区的社会保障建立专项转移支付机制。社保资金缺口问题应由中央政府主导来解决，或由中央和地方按比例共同负担。 2.调整政府预算收支分类划分，明确社会保障支出范围
目前我国社会保障支出的范围还不够明确，而社会保障预算要基于相对明确、稳定的社会保障支出范围，其范围应当在《政府收支分类科目》相对固定。
3.开征社会保障税，为建立社会保障预算创造必要条件
要尽快开征社会保障税，把征收的社会保障税直接进入国库，再转划到社会保障财政专户，为社会保障基金提供稳定的收入来源，是实行社会保障预算必要条件，也便于从技术层面上，把社会保障预算与政府公共预算相区分。社会保障基金收入以税收形式筹集，加上国家财政经常预算中的社会保障收支情况的专门预算，可以使社会保障的收支管理真正纳入预算管理轨道。
4.建立社会保障和就业资金专项特派监督员制度
预算是财政监督的重要手段，但预算本身又离不开监督，没有完善的监督机制，社会保障预算管理制度难以真正建立，即便是建立了社会保障预算制度，也难以促使预算规范化执行，这种监督员制度对充分发挥预算的功能作用，具有极其重要的意义。因此，除建立社会保险基金和就业专项资金绩效预算制度、细化社会保障分类科目预算制度之外，还应适时建立社会保障和就业资金专项特派监督员制度。财政预算工作具有高度的专业性、技术性，普通群众监督很难发挥作用。《预算法》 的修改要保障审计卫士能够行权并有制度保障，所以，要强化审计部门对财政部门、社保经办机构对社会保障基金收支及运营情况的审计监督作用，对就业促进的财政预算资金，须经特派监督员审查和签字后才能启用。
5.完善责任机制
在运用财政手段促进就业的财政活动中对克扣、挪用、滥用就业专项资金的必须通过追究相关主体的行政责任、民事责任和刑事责任的责任方式予以纠正，而对就业专项资金预算过程中的政府决策失误、侵犯民主决策机制等行为，采用责任形式很难实现调整作用。所以，在促进就业的财政保障方面，要对传统法律责任形式进行积极反思，要大胆创新。经济法责任恰好迎合了这种要求，经济法的责任机制与问责制是高度契合的，它超越了传统的违法责任而具有更加深刻的含义。它可以是经济性责任或财产性责任，也可以是非经济性责任或非财产性责任；既可以体现为制度上的一些规定，也可以体现为一些应然状态的法律责任形式。它除了能表现诸多传统的法律责任形态外，还可以具体表现为引咎辞职、国家赔偿、超额赔偿实际履行、资格减免等责任形式。因此，在采取财政手段促进就业时，引入经济法责任机制，能解决传统责任形式在就业促进财政法领域中不能解决的问题，有利于建立就业促进财政机制，促进就业宏观调控目标的实现，促进就业的财政手段法治化，要创新责任机制，建立和完善就业促进资金预算责任机制、转移支付责任机制绩效监督责任机制。责任的承担方式及责任追究机构主要有：对参与到就业促进财政关系中的企业和社会中介机构；具体承担的责任形式包括通报批评、责令改正、停业整顿、吊销营业执照、罚款等。对行政机关，具体承担的责任形式包括实际履行预算方案、拨付资金；责令调整预算编制；纠正或撤销不当的决策行为；国家赔偿等。对权力机关，主要是促使其履行财政监督权力，并具体到就业促进资金预算和项目决策机制之中，把罢免机制融合到就业促进的财政监督之中，强化政治责任的实施机制。
