国有公司治理:问题与建议
一、引言
国有公司控制着我国经济的命脉，在国民经济中占主导地位，但是国有公司的治理水平一直不容乐观。根据中国社会科学院世界经济与政治研究所公司治理研究中心与甫瀚咨询联合推出的《2012年中国上市公司 100 强公司治理评价》，国家控股行业上市公司的治理水平（63.6分）逊于非国家控股公司（66.1分）。从六个板块的具体指标观察，国家控股行业上市公司 2012年仅在“利益相关者的作用”方面得分高于其他类型控股公司，其表现差于2011年。在 2011年，国家控股行业在“股东权利”、“利益相关者的作用”和“信息披露和透明度”三个方面的得分高于非国家控股公司。由此看来，近两年国有控股公司的治理水平与非国有公司的差距在增大。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。因此，在以经济发展作为核心建设目标的背景下，分析国有公司治理机制的不足及其原因、探讨改革的方向及具体措施将有所裨益。
二、国有公司治理现状分析
根据Shleifer and Vishny（1997）的定义，公司治理是“投资者保证其投资安全并得到回报的方式与手段”。也就是说，一方面，有效的公司治理是公司可持续发展的合理保证；另一方面，无论大投资者还是中小投资者，都能从公司发展中获得应有的回报。本文将公司治理定位于公司长期发展与投资者保护两个方面。
（一）公司长期发展方面
国有公司是全民所有的公司，掌握着国家大量的资源，但是由于制度的缺陷导致很多国有公司并没有从全民的角度为人民创造福利，投资效率低下的现象较为普遍。根据2013年公布的审计署对国企财务报告审计的结果，国企由于投资低效导致资源浪费的现象十分严重。例如，国电集团在未经批准的情况下，私自投资299.62亿元建设21个项目，且其所属公司也在未经批复的情况下建设了36个项目，其中还存在建设用地闲置3年以上的情况，这不利于国家对国有资金投向的把控，降低了资金及资源的使用效率；另外，所属国电科技环保股份有限公司由于前期论证不充分，导致2009年投资6.25亿元成立的两家生物发电厂截至2011年底累计亏损0.81亿元，实属由于运作不规范导致国有资产的损失；此外，所属长源电力河南煤业在收购煤矿企业时，由于没有对被收购企业提供的虚假资料进行严格审核，导致多支付了约0.12亿元的价款，且收购后两个煤矿没有投入运营，最终导致了4.86亿元的损失。显然，以上国电集团的损失，不是经济、社会等外部环境的不可控因素导致的，而是由公司运作不规范造成的。已有文献对大量上市公司样本进行研究后发现，国有公司普遍存在投资低效，这减少了公司的利润及未来可利用的资源，阻碍了公司的长期发展。
（二）中小股东利益保护方面
上文提及的国有公司投资效率低下，不仅仅是对国家资源的浪费，还是对中小投资者投入资金的浪费，降低了中小股东的投资回报，使其利益受损。另外，我国国有上市公司都是通过改制而来，改制后国家保持了对大多数国有公司的绝对控制权，因此外部投资者很难通过影响国有上市公司的投资决策来满足自己的利益诉求。在国有控股公司中，大股东侵占中小股东的案例比比皆是，体现了我国公司治理力量的薄弱。
三、国有公司治理薄弱的原因分析
Jensen （1993）将公司治理的力量分为 4 种：以董事会为主的内部控制制度，公司控制权市场，产品和生产要素市场及法律、政治和法规制度。其中，以董事会为主的内部控制制度主要来自上市公司自身，而后三者来自公司外部。目前，对于国有公司而言，这四种公司治理的力量较弱，导致了较低的公司治理水平。
（一）公司内部因素
影响公司治理的内部因素包括董事会在内的一系列制度安排。虽然改制后国有公司拥有现代企业制度的形式，但是现代企业制度在我国并没有发挥理想的作用。公司是由契约组成的，契约本身就是公司治理的有效机制，但在我国资本市场上，契约治理作用有限。例如辛清泉等（2007）发现，地方控制的国有公司由于薪酬契约失效，导致公司普遍存在投资过度行为；钟海燕等（2010）发现，政府干预、债务软约束及薪酬管制三大治理弱化问题是导致国有公司过度投资的制度根源。更具体地，从董事会制度方面看，国有公司虽然具有了董事会的形式，但是实质上在很多方面并没有发挥其作用，例如很多国企在董事会及经理的任命上还采用的是“传统方式”。根据《2012年上市公司100强公司治理评价》，董事会不能有效发挥作用的一个很大原因是国有公司受大型国有集团的控制，缺乏实质上的“法人独立性”，这就涉及到国有公司股权安排的问题，也是导致国有公司治理失效的根本原因。国有公司本为全民所有，但显然不能由全国人民一起控制，这导致了国家股股权主体虚置；股权代理人可以代表全国人民行使控制权，但同时引发了诸多代理问题，如股权代理人监管不力，国有股一股独大及内部人控制等，这些都将导致国有公司治理低效。
（二）公司外部因素
市场力量薄弱是导致国有公司治理薄弱的原因之一。控制权市场和产品与要素市场都属于市场的力量。对于我国国有公司而言，控制权市场无法发挥作用。首先，由于大多数国有公司中国有股一股独大，股权高度集中在控股股东手中，因此其他股东获得公司控制权的可能性很小。其次，国有公司有其政治目标，政府不会轻易将国有公司的控制权让与其他法人，因此国企被兼并的可能性很小。再次，国有公司的管理层均由政府部门任命，因此管理层也不会有来自市场更换经理人的压力。另外，产品和生产要素市场对国有企业的约束力也较弱。国有企业拥有丰富的政治及社会资源，有些国企甚至垄断了某些产品的销售，当因产品或服务销路不好导致亏损时，国企可以较容易地获得政府的补助或银行的贷款等。这使得国企的竞争环境及竞争意识薄弱，易导致公司经营的低效。 当市场层面的约束机制较弱时，国家法律法规等强制性措施就更为重要了。但是我国还处在探索阶段，很多制度都不够完善。从中国证监会的行政干预来看，虽然证监会已经对上市公司关联交易等方面发布了多项法规，但是仍然存在漏洞，使得一些上市公司可以通过特殊的事项进行关联交易而规避法规的约束。从法律诉讼来看，由于我国民事诉讼制度还存在着诸多缺陷，对很多纠纷还不能立案，且在集团诉讼等关键问题上没有给出详细规定，导致中小投资者很难利用法律武器维护自己的利益，从另一个角度看，这也说明国有公司的诉讼风险较低，不利于对经理行为的约束。
四、提升国有公司治理水平的对策
国有公司普遍存在的治理问题不仅使国有公司的中小股东利益受损，而且会导致国家资源配置效率低下，阻碍了国民经济的发展。国有公司治理水平是其内外部环境共同作用的结果，本文将从内外两个方面分析提升国有公司治理水平的路径。
（一）改善国有公司内部治理机制
由上文的分析可知，调整国有公司股权结构是解决问题的根本，另外优化制度设计，提高契约对利益各方的约束作用也将提升国有公司治理水平。
1.调整国有公司股权结构。股权契约是公司的基本契约，股权契约中设定的股权结构是公司内部治理结构的产权基础，决定着一个公司所有权的配置效率，从而影响着股东、债权人及公司管理层的决策行为。股权结构差异、股权制衡关系会强化或弱化委托代理关系，继而影响契约治理效率及公司价值。因此股权结构的改革是国有公司改革的根本所在。十八届三中全会提出了“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，这即是现有国有公司股权结构进行调整的方向。由于分散持股不利于国家对关系国计民生的产业的掌控及国家的安全与稳定，且我国不具有分散持股的治理环境，因此相对控股应该是实现国有公司混合所有制改革的路径。在相对控股的条件下，相对控股股东易通过争取其他股东的支持影响公司的经营决策，但是由于没有绝对控制权，因此也会受到其他中小股东的监督与约束，这既降低了股东与管理层的代理成本，也降低了股东间的代理成本。但是对于国有公司而言，相对持股只限于“关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，对于其他领域的国有公司，可以进行民营化改造，这样才能在保证国家安全、社会经济平稳发展的基础上，充分利用市场的作用。国有公司可以通过国有股绝对减持、国有股相对减持及国有股的限制性减持实现相对持股的目标。但是在国有股减持及民营化的过程中，应该充分考虑我国资本市场特征等，不能盲目进行。
首先，国有公司在国有股减持或民营化的过程中应同时完善投资者利益保护机制。陈小悦和徐晓东（2001）研究发现，在股权分置改革前，当公司治理机制对外部投资者的利益缺乏保护时，公司的流通股比例与公司业绩负相关。因此在目前我国法律对个人投资者保护不足的情况下，如果仅减少国家股权，增加外部投资者尤其是散户投资者的持股比例，而又不加强对外部投资者保护，不仅不利于公司治理的优化和企业绩效的提高，而且会导致更多投资者的利益受到损害。其次，在引入其他投资者降低国有股权集中度时，还应考虑制衡股东的股权性质。李颖琦和俞俊利（2012）比较了重庆啤酒、泸州老窖和五粮液三家酿酒业上市公司的股权结构及内部控制有效性后发现，在国有股相对减持的过程中，引入非国有制衡股东能达到较优的内部控制状态，引入国有制衡股东微弱地优于无制衡股东的高度集中的内部控制状态，但两者差异并不明显。因此可以通过引入非国有股东来增加对大股东的制衡。另外，当外部监管程度高时，集团控制是一种有效改善国有企业管理层代理问题的治理模式（武常岐、钱婷，2011）。因此在外部监督强的地区，也可以通过引入集团股权来建立相对持股的股权结构。最后，国有控股虽然给公司治理带来了诸多问题，但是国有控股在某些方面也能发挥其公司治理的优势。黄张凯等（2006）发现股权集中度对两职合一有抑制作用，且只在国有公司中有一定表现，这说明简单地分散股权或将国有股全部退出不能使公司治理在所有方面都有所改善，在某些方面可能会带来负面影响。因此在国有公司股权分散化、多元化的过程中，应该权衡国有股减持或者退出带来的收益与成本，作出期望收益最大化的选择。
2.完善国有公司内部制度建设。公司的内部制度是企业规范运营的基础。国资委负责人会议指出，目前我国国有企业经营机制还不能满足市场竞争的需要，因此需要改善国有公司经营机制，笔者认为可以从以下几个方面考虑。首先，在董事会制度方面来看，由上文可知，国有企业的董事会在人员任命上缺乏独立性，这在很大程度上削弱了董事会对公司治理实质性作用的发挥，因此可在人员管理方面适当扩大董事会的权利。2011年广州市对国有企业的改革是一个很好的例子，其在改革中明确规定将总经理等高管的任命，董事长外的内部董事及高管的薪酬授权给董事会管理，虽然董事长的任命权限还没有掌握在董事会手中，但这已经是形式上的董事会向具有实质性作用的董事会发展的重要改进。其次，从薪酬制度方面来看，鉴于国有公司中在职消费较严重，因此应严格规范管理人员的职务待遇、职务消费及业务消费；同时，国有企业中普遍存在薪酬管制现象，这是造成在职消费高的原因之一，因此国有企业应该逐步实现经理薪酬的市场化，如通过将经理薪酬与市场业绩挂钩等方式，实现对经理行为的有效约束。再次，债务契约方面，应逐步完善国有银行的市场化改革，严格控制国有企业银行借款的条件及额度，实现对国企债务的硬约束。
（二）改善国有公司外部治理机制
市场化和法制化一直是我国改革的方向。改善法制环境，提高市场效率等外部因素对建立现代企业制度、提升契约治理效率、改善国有公司内部治理机制将有积极的作用。
从市场化方面看，需建立有效的控制权市场及产品与要素市场。控制权市场方面，第一，应改变国有股一股独大的局面，建立混合所有制经济，增加其他股东或公司获得公司控制权的可能性。第二，应减少政府对国有企业的行政干预，促进国有银行的市场化改革，增加国有企业破产或被兼并的可能性，从而迫使国有公司改善经营。第三，应削弱国有公司经理人的政治色彩，建立职业经理人市场。如果国有公司被收购或者破产，那么经理人将面临职位被解除的风险，因此这将增加对经理人行为的约束，促使其努力经营。产品及要素市场方面，应逐步放宽某些行业的经营权限，打破国企在行业中的垄断地位，严格控制政府对国有企业的补助，将国有企业推进市场竞争中，利用市场的力量促进并约束国有企业的经营管理。
从法制化方面看，一方面，证监会应根据我国资本市场实际运行中出现的问题，同时借鉴英美等发达资本市场的制度，逐步完善信息披露、关联交易等相关法规，增加对国有公司侵害中小股东利益等行为的行政干预。另一方面，应完善民事诉讼制度并提供其执行效率，完善集团控制、诉讼程序及前置程序等方面的立法，增加国有公司诉讼风险，从而约束国有公司损害公司价值或侵害中小股东利益的行为。
五、结语
西方公司的外部治理环境较为完善，且大多数为私有公司，公司产权及利益相关者链条清晰，因此也较容易建立有效的公司治理机制。我国国有公司的治理问题受政治、经济及文化的共同作用，其形成机制十分复杂，简单地引进西方的治理框架不足以解决国有公司中的治理问题。薄弱的内外部治理机制导致了国有公司治理效率低下，并严重影响了国有公司的长期发展，损害了中小股东的利益。正是由于其复杂的形成机制，对国有公司治理机制的改革也牵涉到国家的方方面面，同时涉及多方利益。对国有公司的改革，不仅涉及公司本身的制度安排，还牵涉到国家经济体制、金融体制及法律体制的改革。因此这将是一场长期的改革，我们应与时俱进，逐步完善国有公司治理机制。
