边疆少数民族地区政策执行过程及效果分析
作者简介：赵丽娜，中共延边州委党校，公共管理专业，管理学硕士，讲师，教务处副处长。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-147-03
政策执行是政策过程的落实环节，是将公共政策目标变为政策现实的唯一途径。在相当大的程度上来看，一项好的政策如果没有得到有效的贯彻执行是和执行错误的政策在效果上是基本等同的。如何应对并消减政策执行过程中出现的种种问题和障碍，保证中央的各项优惠政策在地方层面得到普遍有效的执行，显然是对边疆少数民族地区公共政策执行问题的研究所具有的重要理论价值和现实意义。
一、延边州执行中央优惠政策的基本情况
（一）延边州执行中央优惠政策内容
延边州享有西部大开发、振兴东北老工业基地、图们江区域合作开发三大国家战略，同时还享有民族区域自治、兴边富民、全国加工贸易梯度转移重点承接地等多项优惠政策，拥有珲春、延吉2个国家级开发区和多个省级开发区、工业集中区。从现象来看，延边地区属于各种优惠政策比较集中的地区，政策优势明显，应该有更好的发展速度和发展质量。然而，实践中延边经济社会的发展效果与享受的优惠政策存在着某种不对称。
（二）延边州执行中央优惠政策效果
“十一五”期间纵向比较，一是地区发展综合实力显著增强。延边的边境县市在固定资产投资、基础设施建设等方面的投入不足；产业发展程度不高；边境村屯地理位置偏僻，人口总量逐年锐减，老龄化趋势加重等诸多问题依然存在。延边州委州政府把握“发展”与“民生”这两个关键点，通过对各项优惠政策的深入落实，促进了边境地区经济发展。
至2012年，实现了主要经济指标均翻一番以上。公共财政预算收入66.1亿元，是2007年的2.4倍；完成全社会固定资产投资700亿元，是2007年的3.1倍；规模以上工业增加值 340亿元，是2007年的3.2倍；社会消费品零售总额350亿元，是2007年的2.3倍；外贸进出口总额19.5亿美元，是2007年的1.3倍，；城镇居民人均可支配收入22000元，是2007年的1.7倍；农民人均纯收入7450元，是2007年的2.1倍。
二是边疆保持社会和谐稳定。作为全国唯一的朝鲜族自治州，多年来，延边州始终以加快发展经济、维护边疆稳定、促进民族团结为己任，连续4次被国务院评为民族团结模范自治州。
不断加强和创新社会管理，“平安延边”建设深入推进，2010――2012连续2年在全省群众安全感满意度测评中位居首位。建立完善“大调解”工作机制，有效化解社会矛盾纠纷，信访总量明显下降，信访秩序进一步好转。边境基础设施建设更加完善，治安管控形势总体平稳。民族团结进步事业蓬勃发展。国家安全、国防后备力量建设不断加强，党政军警民合力治边成效明显。
“十一五期间”横向比较，与吉林省内与其他地市比几项主要经济指标依然居后、位次下滑，与全国30个少数民族自治州相比也处于增速相对迟缓的地区之一。但从连续4次被国务院评为民族团结模范自治州这一成果来看是边疆少数民族地区社会稳定效果最好的地区。重新审视延边得到中央给予的优惠政策与延边经济社会发展实际是不对称的。执行政策的过程中势必出现了问题。本文试图用政策执行的相关理论剖析延边州有关政策执行的现状和存在的问题，找到政策不佳的原因，并提出政策改进的对策建议。
二、对延边个案的深度分析
在政策执行实践中，政策执行变形的影响因素是各种各样、纷繁复杂的。它包括政策以外的因素，也包括政策本身；包括政府体制外的因素，也包括体制内因素；而这些因素之间互相影响、互相制约。由于篇幅所限，本文主要就政策执行主体、客体、环境和资源等四个方面对延边的个案加以剖析。
（一）政策执行主体因素
2012年1月，围绕延边州地方政府执行力影响因素，对延边州内各个市（县）、州直机关干部展开调查，调查对象为一般科级干部、县级后备干部、县级现职干部，回收有效问卷1594份，问卷有效回收率为100%。调查结果显示，在众多影响因素中，“公务员素质”的选择率为75%居首位， “法制不健全”的选择率为55%位居第二位，被调查者普遍选择地方政府公务员能力素质和法律制度是影响现阶段延边州地方政府执行力的关键因素。一定程度上说明延边州的优惠政策在落实中需要破解的一个较为突出的问题在于政策执行的主体。包括执行机构的设置和运行安排，包括执行者的能力建设。
以西部大开发优惠政策为例，延边、湘西、恩施州所在的吉林、湖南、湖北省均不是西部大开发优惠政策范围的省份，在这些省份的省直部门里没有专门设置协调此优惠政策执行的部门和人员。这三个少数民族自治州要争取政策支持须要直接面对中央部门。这就至少存在下面几个问题：一是在现有官僚体制下，地区级部门直接与中央衔接中本身的信息和力量都不足，容易得不到中央的重视；二是争取了政策之后缺乏监督落实的相应机制；三是信息沟通渠道不畅。而反之，以执行效果较好的民族优惠政策为例，从国家民委，到省民委，再到州民委各级机构设置健全、部门对应齐全，这易于对政策执行情况的监督落实，有利于及时反馈政策执行的各类信息，促进优惠政策的执行。
（二）政策执行客体因素
一般情况下，政策执行客体的规模越大政策执行就会越困难，因为政策涉及的范围会很广，反之，就会相对容易，因为政策所涉及的范围会很小利于沟通协调。同时，政策涉及的对象结构越复杂、问题越多杂，政策执行就会越困难。另外，政策执行客体的利益取向会左右政策执行效果。以振兴东北老工业基地优惠政策为例，一方面，延边州工业基础薄弱，工业企业总量不大，可享受这类优惠政策的企业偏少；而且企业规模不大另一方面，可享受优惠政策的企业对优惠政策执行的期望值不高，争取的政策的积极性不高。而“兴边富民”的政策可以解决问题的范围较广，涉及到边民的生存状态，是民生政策，即从边民支持到政府支持再到中央支持，能够统一政策目标，执行效果较为明显。 （三）政策执行环境因素
政策执行环境包括社会环境和自然环境，相对而言，对政策的影响更为重要的是社会环境，甚至往往是决定性影响。延边州对营造良好的政策执行环境非常重视，为民族优惠政策的执行提供了土壤。打造服务型政府、服务型机关，努力转变行政观念，州委、州政府领导在各种会议、各种场合反复强调 “软环境不过硬，发展这个硬道理就硬不起来；软环境搞不好，经济建设就难以发展。”、明确软环境建设对于延边经济社会发展起着极端重要的作用。2008年，吉林省举行县市区软环境民主评议活动，延边州软环境群众满意度为87.1%，比全省平均满意度高出3.6个百分点，在全省9个市州中名列第一。而另一项统计数据显示：仅2008年，延边州累计完成固定资产投资421.6亿元，同比增长42.8%，累计组织实施亿元以上的项目73个，是政策执行效果较比之前最明显的一年。
（四）政策执行资源因素
美国社会学家埃默森（R.W.Emerson）将资源定义为“一名持有者拥有的使其能奖赏（或惩罚）另一名行为者的能力、财物或其他属性”。就政策的有效执行来说，它所需要的资源主要包括人力资源、财物资源、信息资源和权威资源等四种。单就信息资源来看，政策执行在某种程度上可以看作是一个信息的控制过程。如果没有政策制定者、执行者和客体之间的信息交流与沟通，他们之间就不能够给予理解和支持，就更不用说积极主动配合了，这一过程就会失控，政策的目标就难以实现。以民品民贸优惠政策的执行为例，过去一段时间内由于政策宣传不到位，州内的一些民族企业不了解可以享受相应的贷款优惠政策等而错失了企业发展壮大或起死回生的机会。这就是政策执行主体与政策执行客体之间的信息交流断裂的结果。
三、对边疆少数民族地区政策执行的优化建议
（一）完善政策执行制度
提升边疆少数民族地区政策执行有效性的根本在于完善的政策执行制度。制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利最大化或效用最大化的利益的个体行为”，“没有恰当的制度，任何意义的政策都可能失败”。权力没有制度的约束和规范如同野马脱缰，而制度不完善使得对行为的规范错位、越位和不到位。
本文认为要完善政策执行制度必须要做到：一是要优化信息沟通机制。建立健全政策执行的信息网络和优化政策信息的“传播―反馈”渠道。二是要创新激励机制。满足政策执行人员其正当的利益诉求，诸如提高工资待遇、提供晋职晋升机会等，激发执行者的工作积极性和创造性。三是要完善责任追究机制。使权责分明，以增强其责任感，防止执行过程中一些消极、敷衍行为，提高政策执行力。四是要强化监督机制。增强各种监督机构相互联系的紧密度，完善监督标准和维度的设置。发挥社会监督力量，发展多元监督的网络体系。
（二）提升政策执行人员的能力和素质
一要培养正确的政治价值观。政策执行者的政治价值观与政策目标的契合程度直接影响着政策执行力的强度。要塑造政策执行人员正确的政治价值观，拓宽政策执行人员的视野。二要培养科学执行的理念和意识。引导和培养广大政策执行人员全面、客观、辨证认识政策执行的环境、资源和问题的思维习惯。三要提高政策理论修养和政策解读能力。要通过对自然科学、社会科学、人文科学等知识的持续性学习，不断地扩展知识领域，更新知识结构，提高分析问题、解决问题的能力，从而提高政策执行力。四要加强品格修养。培养言行一致、公平正直、敢于变革、勇于面对挑战等品格，这在一定程度上能降低政策执行的成本，提高政策执行力效果。
（三）提高政策目标群体的参与度
目标群体对政策本身和政策执行主体的理解、认同程度决定着他们对政策执行的态度，如果认同程度高就会积极支持和主动配合，如果认同程度低就会产生抵触甚至对抗的行为。因此，在政策过程中要扩大目标群体的参与度，就要让公众充分参与政策制定和组织实施的过程，让政策最大限度地体现各种利益群体的利益诉求，这样才有利于提高目标群体对政策的认同程度，从而提高政策执行力。提高政策目标群体的参与度，一方面要激发其政策参与的激情和能力，有能力但不愿意参与或有参与的热情缺乏对问题的认识、分析、实践能力都不能从根本上参与政策执行。另一方面要优化参与机制和参与环境，以提高政策宣传、传达的实效，并能促进政策目标群体对政策内容和政策执行人员的认同度。
（四）整合、拓展政策执行资源
一要拓展经济资源，提供物质保证。物质基础不足的时候，政策执行难免会捉襟见肘，举步维艰。二要整合信息资源，为政策执行提供资讯基础。拥有足够的信息也能够促进政策执行者在执行过程中监控的有效性。三要拓展社会资源，奠定社会基础。在公共管理视角下，各类群众组织、民间组织团体都是政府政策执行过程中的重要执行资源。各种广泛的社会资源如果能够最大限度地被开发和运用，有利于推动最广泛的目标群体的参与。四要拓展权威资源，提供政治基础。权威资源在很大程度上是政策目标群体对政策产生同感的必要前提，它是一种政治资源，如果能够充分运用好这一资源，它则是政策执行有效、有力的重要助推器。
（五）优化政策执行环境
一要培育高效的政策执行文化。培育一种高效率的、强调落实的政策执行文化理念的大环境，用潜移默化的方式影响并成就政策执行者的思想意识和执行行为，并逐步升成执行者的执行思维习惯和行为的惯性。这就要求健全完善监督制度及干部管理制度；增强政策执行活动的公开化、透明度；强化权力机关的监督职能，加强社会监督的力度，充分发挥舆论监督的作用。二要优化社会心理环境。良好的社会心理环境，能够促使公众积极支持和配合政策执行主体，使政策得到贯彻落实，反之则使政策执行受阻。地方政府应“因地制宜”、“因时制宜”，有针对性地引导、培育社会公众的健康良好心理，为政策的有效执行创造良好的社会环境。三要调整产业结构，优化经济环境。边疆少数民族地区与发达地区存在的差距，主要表现在产业布局不够合理，发展薄弱。根据市场需求主动、积极的采用新技术、新视野调整产业结构，并使产业结构的调整适应并引导消费结构的变化和升级。扩大开放，促进产业发展从封闭走向开放；培育主导产业，促进产业结构的优化；加强政府支持力度，加快基础设施建设步伐。
