新型农村社区协同治理模式的构建
中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）06-0034-04
新型农村社区建设转变了我国农民的生活方式，也改变了基层农村社会结构。“乡政村治”治理模式不再适合农村社会经济发展，农村社区治理制度需要创新。
一、农村基层社会治理环境的变化
（一）新型农村社区建设动摇了“乡政村治”的治理基础
以改善农民居住环境，提高农民生活水平为目的的新型农村社区建设正在快速推进。浙江、山东、江苏等比较发达的一些省份，主要通过村庄合并、集约发展的方式，大力推动农民的集中居住，组建新的生产生活共同体，加快了农村城镇化建设进程，比如山东诸城市用208个新型农村社区取代了1 249个行政村，农民将逐步搬进新建的楼房里。新型社区成为农村最基本的社会治理单元，打破了农村固定的行政地域边界、人员边界、经济边界、产权边界，打乱了农民多年的生活方式，农村社会的开放性、流动性和异质性不断增强，村落共同体在快速消失，传统意义上的村庄社区逐渐失去了其应该承担的管理及服务职能，社区治理制度愈发滞后，由此带来了一系列矛盾与问题[1]。
（二）新型户籍制度改革将使大量“外来人口”融入新型农村社区
2014年7月国务院发布了《关于进一步推进户 籍制度改革的意见》，提出到2020年，基本建立新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。取消农业户口与非农业户口性质区分，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。户籍制度改革前农民工之所以没有成为城镇的户籍居民，并不是自己的意愿，而是社会制度环境的阻碍[2]。相关调查显示，55.14%的农民工表示只要外部环境允许就愿意成为永久的城镇居民，只有28.55%的人表示在赚钱或学到技术后愿回农村[3]。根据国家统计局的数据，2013年全国农民工总量为26 894万人，其中在户籍所在乡镇地域外从业的外出农民工为16 610万人，这些人多数是1980年以后的新生代农民工，有着更强烈的愿望留在东部地区及大中城市，而2 609元的平均月收入也使他们有能力在新型城镇的落户。成为社区“居民”后，必然要求参与社区治理。
（三）合作社的快速发展为农村社区实施多元主体治理创造了条件
合作社成为最重要的一种农村社会组织形式。根据工商总局发布的全国市场主体数据，截止到2013年12月底，我国农民专业合作社已经多达98.24万家，实际入社的农户达7 412万户，约占全国农户总数的28.5%。2014年以来，随着工商注册登记制度的改革，专业合作社注册数量再次迎来大幅度增长。新型农村社区打破血缘和地缘关系为纽带的农村社会结构，大量的新型农村社区居民，不再仅仅依靠农业为生，而是在其他产业工作。而且，合作社这样的组织把农民通过业缘的方式联系了起来。同一个社区内，联系最为密切的是业缘而非地缘或者血缘，依靠业缘关系参与农村社会的治理，维护自身利益，成为一个重要的途径。在许多地方，合作社成为农民最信任的组织，成立新型社区后，原来行政村的局限被打破，合作社的辐射范围会迅速扩大。
（四）农村税费制度改革呼唤农村社区出现新的治理模式
2003年农业税取消后，一些乡镇只能靠上级财政的转移支付来弥补税费改革带来的地方财政缺口。乡镇财政的支出实际上远远超过以农业税为主的财政收入，而县级财政通常又十分困难，这个差额转移支付弥补不了。得不到有效的上级支持，再加上乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少，乡镇政府正常运作出现困难。同样，农业税的废除也使得村委会赖以生存的经济基础被消灭，中央建议通过“一事一议”筹集公共事业和共同生产费用的办法在全国绝大多数农村都无法落实，农村公共产品和服务处于停滞甚至倒退的状态[4]。而且，农民劳动积累工和义务工也被取消，进一步加剧了村级公益事业建设的困难。缺少为农民提供服务的能力，乡镇政府、村级组织在农村社会管理中的地位急剧下降，旧的农村社会管理体制陷入困境，农村社区急需探索新的治理模式。
二、构建以“协同”为主的新型农村社区治理模式
社区治理的理想状态是“善治”，是国家与公民社会的最佳关系。要实现善治，必须是除了政府之外的多元化主体参与，而要实现多元主体的协同，必须在这些主体之间形成合理的治理结构，统筹协调各种治理力量，充分发挥他们在治理过程中的不同作用。因此，构建合理的治理结构和完善的运行机制成为新型农村社区实现“善治”的前提。
（一）治理结构的完善
数百年的公司治理经验为社区治理提供了借鉴。公司治理产生的基础来源于所有权与经营权的分离，也就是公司中的股东与经营者之间委托代理关系的出现。所有权和经营权相分离导致委托代理关系中经常出现信息不对称、责任不对等、契约不完善和激励不相容等问题，资产所有者通过构建科学、有效的治理结构和一系列的制度安排来激励和监督经营者的行为，维护自己的利益。现代公司治理中，解决委托代理问题的关键是建立起完善的公司治理结构，公司董事会、总经理层、监事会分别担负决策、执行和监督职能，相互制衡。同样，政府与社区管理者之间、社区居民与社区管理者之间都存在这种委托代理关系，农村社区也要建立领导、决策、执行、商议、监督等多个职能中心。具体来说就是构建起以社区党组织为领导核心、社区居民代表大会决策、社区居委会执行、社区综合服务中心办事、社会各界积极参与的治理结构。 党组织是新型社区治理体系中的“领导机构”，在社区事务决策中具有“核心”地位和作用，主要职责是贯彻党的路线方针和政策，讨论决定社区发展中的重要问题，领导社区自治组织和其他社会组织，统揽协调社区发展全局，积极支持社区居委会依法行使权力，保证农村社区民主决策和民主管理的落实。
居民代表大会是社区最高“权力机构”，由社区单位代表和居民代表组成，定期讨论决定社区重大事项，是社区居民依法行使民主管理权力的组织形式，具体负责社区民主决策事务，依法选举并监督社区居委会的工作。
社区居委会是社区的“执行机构”，由社区居民依法民主选举产生，以完善居民自治为重点，开展自我管理、自我教育、自我服务，是社区居民自治的组织者、推动者、实践者，是居民参与社区管理和服务、反映利益诉求、监督评议各类社区机构的组织，是居民开展公共服务、志愿服务、互助服务的平台。
社区监督委员会是“监督机构”，督促居委会实施社区居民大会和居民代表大会确定的决定和决议，监督重大事项的落实，监督社区居民委员会和社区事务的公开工作，监督社区财务制度执行情况、社区财务情况等，对社区服务、社区事务提出意见和建议，保障居民群众的知情权和监督权。
社区综合服务中心是“服务机构”，是乡镇政府对外服务管理的平台和窗口，承接政府公共服务和便民服务事项，社区综合服务中心以有效满足居民需求为重点，是居委会举办的民办非企业单位，隶属于社区居委会，向居民开展公益性活动，承接居家养老、家政服务、文体娱乐、物业管理等便民利民服务，办理社区捐助接收站、庇护站、老人之家等福利性、公益性的代理机构。
（二）社区治理机制的探索
社会协同治理机制是指政府树立多元共治理念，综合运用行政、法制甚至市场机制等多种形式和手段，与社会组织一起构建各种制度化的沟通渠道和参与平台，建立健全各种机制，发挥社会在自主治理、参与服务和协同管理等方面的作用，着力加强对社会的培育，最终形成政府主导、社会协同、共治共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的社会治理目标[5]。
1. 统一协调机制。不同的治理主体有不同的利益诉求，协调各方的利益、构建统一协调机制非常关键，可以成立社区议事协商组织，由社区内人大代表、政协委员、居民代表、合作社代表、企业代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，不同利益主体在社区事务决策中充分表达自己组织的利益要求，通过民主协商的方式，督促社区管理部门按照科学程序进行决策。
2. 民主参与机制。居民参与社区治理最重要的参与途径是实施社区居民代表大会制度，通过法律制度的方式保障居民的参与权，真正成为社区的主人。另外，广开言路，让居民充分参与到社区具体事务中来，也是保证居民参与的重要形式。比如举办社区听证会，就是社区广大居民参与社区事务管理的重要平台，凡是涉及本社区公共利益的、与社区居民日常生活密切相关的、社区居民普遍关心的、且意见又不尽一致的热点和难点问题都可以举行听证会，比如社区内土地的使用，社会福利和移民政策，安全保卫，商业网点的布局等问题，都可以通过征求各方的意见，集思广义，求同存异，达成共识。
3. 资源配置机制。农村社区实施多元化主体治理，政府投入也要与这种治理体制匹配起来，谁承担治理任务谁得到相应支持，做到“权随责走，费随事转，责权利配套”。对于社会组织承担的社区服务政府可以采用合同购买的方式给予支持，同时这些组织的服务收入在税收上予以优惠。乡镇政府要求社区居委会、其他社会组织协助处理与农村居民利益有关的工作，需要提供必要的权利和经费，做到权、钱、责、事相统一，确保社区居委会或其他社会组织在协助政府工作或承接社会性服务职能时有权利、有能力、有责任完成任务。
4. 多元投资机制。由于大多数县乡财政比较困难，农村社区建设又处于起步阶段，历史欠账太多，单纯依靠政府的投入远远不够，因此要建立起多元化的投资体制，积极发动各方面力量，投入农村社区建设中来。农民合作社、民营企业是直接和农村社区相关的具有一定实力的经济组织，应该大力提倡这些组织投资于社区社会事业。此外，一部分支出也可以在农村居民同意的情况下，按照“谁受益，谁付费”的原则筹集部分资金，体现大家事大家办的精神。
5. 监督约束机制。社区监督委员会在治理结构中是监督的主要力量，不过，在农村社区治理中，加强党内监督仍然是确保各项工作符合法律规范，保障村民权利的最重要手段，社区自治不能忽视地方乡镇党委政府的监督作用，应明确规定乡镇主要领导对社区工作人员的腐败问题承担责任，强化乡镇党委政府对社区干部的监管力度，保证监督的独立性和有效性。同时要完善农村社区村民代表大会的监督职能，对社区重大建设和事项的合法性进行法律监督，舆论监督。
三、新型农村社区治理协同模式的实施路径
这种新型社区治理模式和管理体制，是贯彻中央提出的“党的领导，政府负责，社会协同，民众参与”社会治理模式的具体体现，但是农村新型社区有自身的特点，需要针对性地落实。农村社区不仅关系农村居民的生活，还是农民生产的重要依靠，为了提高社区的综合服务能力，需要在治理结构中嵌入农民合作社、民营企业等业缘组织，充分发挥他们联系农民密切，号召力强的特点，扩大服务范围，切实提升农村社会服务管理水平。
（一）党的领导
基层党组织是农村的战斗堡垒，在带领农民致富，维护农村稳定方面做出了重要的贡献，在新型农村社区建设中，必须充分发挥党组织对社区的核心作用。为了使党组织的作用渗透到社区的方方面面，除了加强社区层面党组织建设外，还要有计划地在农民合作社、民营企业以及其他社会组织中建立党支部，真正做到党组织全覆盖，从而保证这些组织的健康发展，进一步发挥党组织在农民致富中的带动作用。同时，要探讨社区党组织和合作社、民营企业以及其他社会组织“双边”管理党员的办法，既要发挥党员在合作社、民营企业中的带头作用，又要调动党员在社区管理和社区服务中的积极性，在社区服务方面走在普通群众前列，积极为社区建设贡献力量，真正把社区党组织和其他单位中党组织的力量协同起来，共同为社区治理服务。 加强社区党组织的领导，还处理好社区党组织与村支部的关系，特别是村支部并没有因为新型社区建设而取消的地方，明确社区党组织和村支部之间的关系。此外，由于人员流动性加强，流动党员越来越多，对于没有正式单位挂靠的党员，社区要成立流动党员党支部，通过代管、协管等方式，加强对这部分党员的管理，充分发挥他们的先锋模范作用。
（二）政府负责
社区建设中的“政府负责”最主要体现在政策制定和宏观调控上。外部经验表明，政府通常不对社区进行直接的行政管理，主要是通过制定法规、规划、政策以及提供资金，对社区的治理活动进行指导、协调和监督，引导社会组织开展服务，通过政府、自治组织、非营利组织、社区企业之间形成多元伙伴关系来实施社区发展项目[6]。政府与农村社区不是行政隶属关系，是法律指导和监督的关系，农村社区建设更多的是依靠农民自治。
社区建设中的“政府负责”还体现在对社区的财政支持上，比较直接的体现是对公共产品和社会服务的购买上，尽管在许多地区由于财政薄弱，支持的力度十分有限。政府虽然投入了财政支持，怎么建设要结合社区的意愿，因为农村社区是自治组织，应尊重社区群众自治权利，具体做什么应该有社区来决定，把应该由社区自我完成的事务，如社区的治安巡逻、文体活动、环境卫生等工作需要交给社区，特别是合作社这样的组织来承担，政府在提供必要的财政支持外，只发挥指导和监督的作用，为社区的群众自治进行服务。
（三）社会协同
实现社会协同，主要是培育更多的社会组织参与到社会治理中来，在农村社区中最重要的是实现业缘组织与地缘组织的协同。城市社区中的居民，除了居住在一起具有“地缘”关系外，一般不再具有其他的社会关系，在治理过程中“地缘”关系成为主要考虑因素，参与协同的社会组织主要是“地缘”社会组织。农村社区除了密切的“地缘”和“血缘”外，与城市社区不同，农村居民之间“业缘”联系非常广泛。特别是随着农民合作社的飞速发展，原来由于联产承包导致变松散的“业缘”关系又重新密切起来，而且越来越强。从全国来看，接近三分之一的农民加入了合作社，许多地方的大部分农民都加入了合作社，合作社对农民的影响远远超过了农村其他组织，包括党组织和村委会，他们在社区治理中的作用非常关键。合作社自身的治理，本身就是社会治理的有机组成部分，直接服务着农民的生产和生活。合作社要意识到自己的社会责任，带头兴办一些公益性的组织，合作社内部一些教育培训、文化活动等带有社会公益的活动，要适当面向社区内非社员开放，扩大服务范围。
（四）民众参与
农村新型社区建设是在政府的推动下开展的，甚至带有强制的色彩，但它不是政府的派出机构，而是实施自我管理、自我服务的自治组织。农村社区的原动力在社区本身，推动社区管理的民主化，调动农村居民参与社区建设的积极性和主动性非常关键。城市居民需要的公共产品和社会服务，除社区外还可以到其他地方获得，比如文化服务、教育服务、体育设施、医疗建设服务等，城市居民可以在更大范围内选择。因此，居民对社区的依赖度要低，参与社会治理的积极性自然会下降，也就是说，城市居民离开社区受到的影响较小。农村社区则不同，绝大多数农村社区在农民生产生活中扮演着十分重要的角色，社区发展水平的高低，与人们生活质量息息相关，参与社区治理的积极性和主动性远远高于城市社区。借鉴国外社区建设的经验，应该大力倡导居民投入社区公益性活动，乡镇政府、社区要定期表彰社工、义工先进分子，增强居民社区认同感。并且要充分肯定社工、义工的重要价值和社会意义，使其成为升学、求职、信贷、晋升、评优评先等的重要参考依据。
