缩小企业与机关事业单位退休职工养老金差距问题研究
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）06-0024-05
养老保险是社会保险体系中最重要的组成部分，是劳动者退休生活的基本保证。我国的职工养老保险制度大致可以分为机关事业单位职工养老保险和企业职工基本养老保险两大类。从社会保障体系建立之日起，二者就一直独立运行。但由于两类职工的养老金待遇水平相差无几，这两种并行的养老制度便一直延续下来。然而，随着1997年养老保险改革的不断进行，机关事业单位职工养老保险与企业职工养老保险在缴费、待遇发放等发面都有所不同，养老保险“双轨制”下，两类职工的养老金水平越拉越大，社保不公逐步显现。近年来，缩小企业与机关事业单位养老金差距的呼声一直未断，从专家学者到普通百姓，都对此问题高度关注，成为全社会热议的焦点。
一、相关问题研究述评
社会保障制度是国家的稳定器，对维护整个社会的和谐稳定发挥重大作用。社保制度完善与否直接关系到社会能否和谐稳定运行发展。养老保险是我国社会保障制度中最重要的组成部分，是我国的基本公共服务，更应该体现社会公平。目前的“双轨制”，无法做到使全体退休职工风险共担、权利共享，容易引发社会矛盾。同时，差距较大的两种养老制度对青年人择业产生了较大的影响，如“国考热”等现象不利于劳动力的合理分配。
（一）企业与机关事业单位退休职工养老金差距的产生
造成企业与机关事业单位退休职工养老金待遇差距过大的主要原因在于“双轨制”导致的各方面不同。机关事业单位与企业职工养老制度并未统一，最早是由于工作单位性质的不同产生的，因此从待遇享受主体来讲，社会人群上的分割导致了享受养老金待遇群体的差异化（丁元竹，2008）[1]。1997年企业职工基本养老保险改革之后，机关事业单位与企业养老保险的制度设计有了较大的变化，筹资、基金财务管理、待遇发放等三个方面的差异在实际运行中进一步影响着二者之间的差距，而这种差距不仅仅体现在职工退休后养老金的领取数额上，更体现在职工在职时的缴费金额、风险分担等方面（郑功成，2012）[2]。从福利的角度来看，制度设计中对基本养老金概念的认识模糊不清，造成了企业与机关事业单位在福利方面产生较大差距（杨燕绥等，2010）[3]。在养老保险制度之外，不同的工资制度以及二次分配中人力资本投资的补偿也都会对企业与机关事业单位养老金的差异产生影响（王晓军，2007）[4]。
（二）缩小企业与机关事业单位退休职工养老金差距的制度设计
单方面的养老制度改革势必会在福利刚性的影响下举步维艰，因此，只有多层次制度设计下的养老保险制度改革才能实现对老年人口的有效保障（罗伯特?霍尔茨曼等，2006）[5]。多层次的养老体系改革是一项帕累托改进，可以有效减少政治成本、降低财政负担，并最终完善养老金个人账户和公共服务体系（杨燕绥等，2010）[6]。
1. 改革模式。养老保险改革不仅是一个制度设计的问题，更多的是利益平衡的问题（宋晓梧，2011）[7]，养老保险制度改革的成功，必须要注意平衡各方利益，郑秉文（2009）提出“三个联动”方案，将机关与事业单位、不同类别的事业单位、养老金改革与建立职业年金三方共同联动，进而确保改革的最终成功[8]。
2. 制度设计。一方面，要建立制度统一的第一支柱养老体系，建立机关、事业单位、企业三者统一的养老保险制度，减少改革过程中的阻力；另一方面，要大力发展第二支柱养老体系建设，建立职业年金制度，促进企业年金的快速健康发展。在整合养老保险制度的过程中，要把握好“促进公平正义、适应发展趋势、实现多方共赢”的三个理念和原则（陈颐，2009）[9]，保证改革能够真正落实到位。
二、全国及河北省企业与机关事业单位退休职工养老金的差距比较①
（一）我国企业与机关事业单位退休职工养老金的差距比较
由图1可知，在1999年，机关事业单位的养老金略低于企业养老金，二者差距不大。然而从2000年开始，特别是在2000年、2002年连续两年超过30%的养老金高速涨幅（见图2）使得机关事业单位养老金迅速超过企业养老金并拉大二者之间的距离。虽然2006年、2008年企业养老金的同比增幅有了较大的提升，但同机关事业单位养老金相比，由于企业养老金的基数偏低，在相同的增长幅度下，企业养老金的实际增长数额要低于机关事业单位，而2007年机关事业单位养老金再一次将近30%的增幅，进一步拉开了与企业养老金的差距。
下面，通过机关事业单位与企业职工养老金的进一步比较，可以更直观地看清二者之间的差距。
由图3可以看出，除1999年之外，从2000年开始，企业养老金占机关事业单位养老金的比例相对稳定，一直保持在60%左右。虽然从2008年开始，国家大幅度提高企业职工的养老金待遇水平，但企业养老金占机关事业单位养老金的比重仍然低于70%。需要注意的是，随着养老金水平的不断提升，在比例稳定的情况下，企业养老金与机关事业单位养老金的差距是越拉越大，图4就可以很好地证明这一结论。从图4可以看出，除了2006年、2007年稍有波动之外，机关事业单位养老金与企业养老金的差距基本上逐年成上升态势，二者之间的绝对值越来越大。
（二）河北省与部分省（市）养老金比较
以2011年为例，本文选取了与河北省经济发展水平（年人均GDP）相近的湖北、重庆、陕西三个省份的平均养老金数据，通过对比，可以发现，河北省的平均养老金高于国家平均养老金，并且在国内同等经济发展水平的省份中，河北省的平均养老金水平相对较高，能够基本保证退休职工的基本生活水平。 （三）河北省企业与机关事业单位退休职工养老金的差距比较
河北省领取养老金的人群主要分为企业职工和机关事业单位职工两部分。由图6可以看出，河北省养老金的增长幅度基本平稳，特别是企业退休职工养老金的增幅比较稳定，体现了政府对增加企业退休职工养老金的重视。机关事业单位退休职工的养老金明显高于全省平均养老金水平，但河北省企业退休职工的基本养老金与全体退休职工的平均养老金相比差距不大，这主要是由于河北省机关事业单位的退休职工人数相对较少，个体的差距并未对平均养老金的浮动产生较大的拉动作用。河北省机关事业单位与企业退休职工的养老金差距目前仍处在可以控制的范围内，随着改革的进一步深入，逐步缩小二者之间的差距并最终实现养老金的合理分配是有可能的。
三、缩小企业与机关事业单位退休职工养老金差距的思考与建议
（一）机关事业单位养老体制改革的难点
一方面，机关事业单位工作人员的学历普遍较高，整体的职业生涯要短于企业职工，缴费时间短必然导致养老金待遇低于企业职工。同时，相对于企业，机关事业单位的工资制度更为严格，职称的晋升更为困难，实施统一的养老保险制度，在个人账户的积累方面，实际上对机关事业单位的工作人员不利。另一方面，养老金的刚性决定了机关事业单位工作人员不可能接受养老金的瞬间大幅下降，极有可能利用制度发布与正式实施的时间差采取提前退休等行为（在之前进行的五省事业单位改革试点中，就引发了大量事业单位职工提前退休事件），而机关事业单位工作人员中的很大一部分具有高技术水平，提前退休势必造成人力资源的极大浪费。如何确保改革过程中机关事业单位与企业退休职工享受养老保险的相对公平值得思考。
（二）加强机关事业单位分类改革
受历史原因影响，目前我国机关事业单位的性质比较复杂。特别是改革开放后，许多机关事业岗位的公共服务职能正在逐渐消失，一些机关事业单位的运行已经完全市场化，在有经济收入的前提下，此类单位的职工在退休后就不应该继续享受机关事业单位养老金发放标准。而一些机关事业单位在市场化的条件下转为企业，则可以得到更好的发展机会，因此，要加快符合条件的机关事业单位转企的改革力度，进一步降低享受机关事业单位养老待遇的职工数量，为机关事业单位养老保险制度改革减小阻力。
（三）提高养老待遇需多措并举
养老保险有着广义和狭义之分，而本文所指的养老保险，则是狭义上的养老保险，即国家以相关法律法规为基础，为保障退出劳动岗位的劳动者的基本生活水平而建立的一项社会保险制度。换言之，养老保险保障的是基本生活需求。既然是保“基本”，那么养老金的给付标准就不会过高。因此，对于退休人员（尤其是退休前工资待遇水平较高的劳动者）来说，想要完全依靠养老金来维持退休之前的收入水平是不现实的，养老金与在职工资产生一定的差距属于正常现象。广大劳动者需要转变对养老金的主观认识，即较高的退休收入不单单依靠国家提供的最基本的养老金，还需要包括企业年金（职业年金）、商业养老保险等养老保障体系的共同作用。
（四）取消养老金“双轨”制的方式及其选择
目前，对于造成养老金巨大差异的原因，普遍认为是“双轨制”造成的，因此，取消“双轨制”，减少养老保险的碎片化，完全统一养老保险制度成为大多数人的希望。完全统一的养老保险制度是未来发展的一个方向，但是就我国实际情况而言，想要完全达到养老保险制度的统一，缩小企业与机关事业单位养老金差距，还是一个很漫长的过程。
养老金制度存在“双轨”现象并非完全不合理，事实上，许多国家的养老制度都存在类似于我国的“双轨”模式。“双轨制”一般并不会引发较大的问题，“双轨制”下的养老金巨大差异才是问题的关键。换言之，如果“双轨制”下的养老金差距非常之小（如新中国建国初期阶段），那么“双轨制”便不再是个主要问题。缩小企业养老金与机关事业单位养老金的差距，可以有以下三种方式：一是直接取消“双轨制”，将所有的劳动者均纳入到唯一的养老保险体系中；二是继续保留“双轨制”，但二者之间的养老金差距几乎不存在，基本达到相同水平；三是将以上两种方式结合，先缩小养老金差距，再最终实施并轨。
就第一种方式来讲，由于导致企业养老金与机关事业单位养老金存在较大差异的养老金双轨制运行由来已久，作为既得利益者的机关事业单位工作人员，从心理上并不容易接受养老金待遇水平可能会下降的改革，而这些机关事业单位工作人员又在社会发展中具有极高的发言权，因此想要在短时间内将企业与机关事业单位并轨的难度极大。第二种方式的难点在于同样很难在短时间内有效地设计出较为合理的能够平行运行两种养老制度，来确保企业与机关事业单位养老金待遇水平基本一致，如果通过提升企业养老金待遇的方式来拉平与机关事业单位养老金的差距，那么就意味着将占有绝对多数的企业职工的养老金待遇上涨到与少数的机关事业单位职工养老金相同的程度，国家财政将会承担巨额转制成本，很显然是不现实的。况且，养老保险的最终趋势仍将是统一的多层次养老保障体系，“双轨制”不可能长期存在。在我国当前的社会环境下，只有第三种方式是可行的，企业与机关事业单位的养老金差距只能慢慢缩小，进而实现两种制度的最终并轨。
（五）分阶段实施养老金“双轨”改革
养老金“双轨”变“单轨”是未来养老金发展的一个趋势，机关事业单位与企业退休职工的养老金待遇也必将逐步趋于一致。但不可否认的是，在当前社会发展条件下，双轨制在短时间内达到统一的条件并不成熟。改革是一个持续的过程，针对不同类型的人群，需要制定不同的改革措施。因此，缩小机关事业单位与企业退休职工养老金的制度改革，可以借鉴1997年企业职工基本养老保险制度改革的做法，将当前符合机关事业单位退休金制度的人员分为“老人”、“中人”、“新人”三部分。
“老人”即为机关事业单位养老保险制度改革实施之时已经符合法定退休规定的机关事业单位工作人员。由于这类人员在改革之前就已经退休，因此，这部分人员的养老金待遇仍应按照原有制度发放。可以说，机关事业单位养老制度改革越早，“老人”的数量就越少，财政承担的负担越轻，越利于减少机关事业单位与企业养老金的差距。 “中人”则是在制度改革之前已经纳入机关事业单位养老保险体系，但在改革开始时未达到法定退休标准的相关工作人员。这类工作人员是改革的重点。由于多数“中人”并未缴纳过养老保险费，不存在积累的个人账户，因此，政府有必要承担相应的转制成本，如做实个人账户、建立职业年金制度以确保“中人”的养老水平保持在一个较为合理的范围内。而王晓军（2013）等曾对“并轨”改革做过相应的精算分析，从长远角度来看，“并轨”将大大降低财政负担，实现养老公平[10]。
“新人”是指在实行相关制度改革之后进入机关事业单位工作的职工。对于这类职工，将完全按照企业养老保险的相关规定执行，从根本上杜绝机关事业单位与企业退休金差距拉大的现象。同时，对“新人”实施与企业职工相同的养老保险制度，有利于人才的合理流动，可以有效避免因养老福利待遇等优势而导致的“国考热”等现象，实现人力资源的有效配置，实现劳动者的最大效益。
（六）建立完善企业（职业）年金制度
由于基础养老金只能保障退休人员的最基本的生活水平，因此，想要达到安享晚年、颐养天年等更高层次的退休生活标准，退休人员在很大程度上要依靠企业（职业）年金的保障。建立并完善一套健康、稳定运行的企业（职业）年金制度迫在眉睫。
一是要在进行机关事业单位养老制度改革的同时建立职业年金制度。职业年金制度可以有效地解决机关事业单位养老金制度改革后养老金大幅下降的实际问题，这种互济性、强制性的制度（黄瑞芹，2003）[11]可以很好地作为基础养老金的辅助补充，并可以促进提高机关事业单位工作人员（尤其是“新人”）的工作热情与效率，提升机关事业单位的公众形象。
二是要进一步完善企业年金制度建设。企业年金可以较好地提高企业职工的综合养老金替代率，有效提高企业职工养老金收入水平。但由于我国企业年金制度建立的时间不长，且并非国家法律法规强制实施，导致多数企业并没有建立相应的企业年金制度。对于部分建立企业年金制度的企业，其年金的制度运行中也存在诸多问题。而市场的稀缺、垄断、扭曲、无知、监管不足等制度外部性约束更加导致了企业年金市场的恶性竞争（杨燕绥，2011）[12]，致使企业年金制度发展混乱。为保证企业职工的养老水平，在我国的政治经济体制下，政府应该在企业年金制度的发展中起到一定的作用。政府可以借鉴部分智力养老金运行的理论，并结合全国社保基金稳定运行的实际经验，严格审查企业年金公司营业资质，加大企业年金强制力度，保障企业年金最低收益，促进企业年金以良好的态势发展。
三是要做好职业年金制度和企业年金制度之间的转换衔接。两种制度的良好衔接和转换，可以有效地降低机关事业单位与企业之间人员流动的壁垒，促进人力资源的合理分配，保障社会的良性健康发展。
注释：
①本文所用数据均由《中国劳动统计年鉴》（2000-2012）及相关计算所得。
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