关于延长九年制义务教育提议的几点思考
一、问题提出的背景
1982年，“普及小学教育”被列入新修订的《宪法》；1985年5月，“有步骤地实行九年义务教育”被明确写入《中共中央关于教育体制改革的决定（草案）》；1986年4月12日，经第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过，自1986年7月1日起，全国开始推行九年制义务教育。
九年制义务教育政策推行以来，全国基础教育面貌焕然一新。教育体制权力下放，充分调动了地方各级政府办教育的积极性。以政府为主，多渠道筹措教育经费的体制，充实了教育经费，改善了办学条件和教师待遇，壮大了师资队伍。更为重要的是，这一政策使我国的基础教育跨入了依法治教的轨道，基础教育相关的配套资源不断得到吸纳和衍生，义务教育意识和观念得以深入人心。
一直以来，义务教育与基础教育并行，义务教育的普及性、免费性、强制性、统一性得到充分的贯彻落实。而时下，对于是否延长义务教育年限的讨论愈加热烈。深圳等地区已经着手尝试延长免费教育的年限。2005年以来，许多代表也就此议题多次提出提案。
二、几个基本逻辑
普及性、免费性、强制性、统一性是义务教育的基本特征。所谓义务，一是针对教育实施者，一是针对教育接受者，都应当无偿、无条件、无例外地实施或接受教育。这一政策体现出此类教育的普适性与权威性。在教育的发展史上，具有特定涵义。既不能成为教育发展的束缚，更不应成为文字游戏的把柄。
教育的基本功能是使人得到更适合的发展。所谓适合，不仅是指与人本身的智力水平、迁移能力、接受程度相匹配，也包括与其所承担的时间成本、机会成本等要素相适应。保障人发展的基本权利，这是教育的初衷，也是教育公平的要义。
教育公平与教育均衡发展是当前阶段的主题。应该看到，我国实施九年制义务教育初见成效，但尚未完全建立巩固的基础，很多地区办教育还存在困难，教育不均衡的状况还普遍存在，教育公平的实现尚处于探索阶段。在这样的形势和背景下，教育公平与教育均衡发展才是当前阶段教育的主题。
三、关于延长九年制义务教育提议的分析
关于延长九年制义务教育年限，有向上及向下延长两种提议。向上，即将高中阶段的3年教育纳入义务教育范围，向下，即将幼儿园教育阶段纳入义务教育范围，也有将两种方式结合，将义务教育年限延长至15年的提法。而其中，对高中阶段纳入义务教育范围的争议最大，其依据也很多，比较典型的有以下几种观点：
1.延长九年制义务教育年限，可以避免中国经济陷入“低技术陷阱”。提议者称，目前，我国技术工人严重短缺，企业被迫大量使用低水平工人。低工资、低教育、低技术、低劳动生产率、高淘汰率的状况，正使我国经济陷入“低技术陷阱”。论者认为，“低技术陷阱”现象不能归咎于九年制义务教育，且延长义务教育年限并不是“低技术陷阱”现象最佳的解决方案，完全存在更适合的解决途径。延长年限的“量”并不能解决人才素质的“质”的问题。当前九年制义务教育的历史使命是保障适龄人群在基础教育阶段享有相对平衡均等的受教育权利。无论人未来的发展如何，人们在这个阶段所接受的教育是相对均等的，甚至在质量上是高于国际标准的，但质的巨大差距就已经存在。水平的差距并不与受教育年限的长短直接相关。在这个基础上增加义务教育年限，不能广泛改观技术工人短缺，低工资、低教育、低技术、低劳动生产率、高淘汰率的状况。况且，技术工人的培养是职业教育范畴，可以通过科学的岗前、岗中培训体系得以解决，不是延长义务教育年限的问题，而是扩展义务教育范畴的问题。
2.延长九年制义务教育年限，可以缓解未来就业压力。提议者称，未来数年，中国16岁以上人口，将以年均550万人的规模增长，2020年劳动年龄人口将达到9.4亿人。如果实行12年制义务教育，可以使部分人口就业时间推迟三年或更长时间。论者认为，延长三义务教育时间来缓解未来就业压力的做法将收效甚微。照此推论，真正推迟三年或更长时间就业的人为原本完成义务教育即面临就业的人群。这部分人群或学力不足，或经济条件不足，存在诸多困难。与连九年义务教育都未完成的人群比较相似。延长三年对其来说将是时间成本、机会成本的增加，对国家来说也是财政负担的大幅增加，政策执行将面临更多不确定因素。并且，人口的发展是持续的，三年后我国的就业形势依然面临巨大挑战。以推迟就业压力之名将“义务”一面强加给国家财政，一面强加给受教育人群，是不妥当的。
3.延长九年制义务教育年限，可以为贫困家庭子女送去“知识资产”。提议者称，普及12年义务教育就是增加下一代人的知识资产，提高未来就业能力，这对许多农村家庭和城市贫困家庭子女是“雪中送炭”。论者认为，知识固然是财富，但能予与所需是两个问题。从长期来看，提高国民素质，为下一代积累知识资产是国家发展的普适性原则，在条件允许的范围内，加大教育投入，推动教育发展是我国一贯的方针。但我们也应该看到，贫困家庭子女是否有接受知识资产的需求（特别是九年义务教育之外的需求）以及是否有将知识资产价值化的条件。而且，当前贫困家庭子女面临的最大教育问题依然是教育资源问题，由教育资源的不均衡带来的人的发展的不平衡的情况还很凸现。同样是100米跑道，一道是规范的塑胶跑道，一侧是泥泞的土石跑道，身体素质相差无几的两个选手谁能跑得更快？如果再增加50米呢？在这些问题解决之前，单纯增加义务教育年限的做法可能只会给这些子女带来更多的负担，加大了这些学生以及家庭的机会成本，他们在未来的竞争环境中将处于更加不利的地位。 相对于向上延长的说法，向下延长即将幼儿园教育纳入义务教育阶段的提法更为理性。幼儿阶段是认知能力培养的关键阶段，是人发展的基础，需要国家拿出更大力量来支持。问题是，6岁以前的幼儿个体发展存在较大差距，是否需要统一的教育；幼儿阶段也是性格培养的关键阶段，什么样的教育能充分开发每个孩子的情商，是否应该由“教育”来完成；我国的幼儿教育基础较为薄弱，师资队伍短缺，是否有实现义务教育的条件。
四、延长九年制义务教育可能存在的问题
1.政策提议存在的问题
据以上分析不难看出，延长九年制义务教育的提议在目标制定上初衷很好，但脱离了中国的教育实际，成本较高，可行性低。在缺乏系统调研的基础上，单纯的延长义务教育年限，很可能造成政策失真。义务教育的关键是通过教育促进人的发展，而人的发展千差万别，义务教育的普及性、免费性、强制性、统一性使得这一政策更应关注于基础教育阶段。人的更高层次的发展需求不应也难以通过义务教育来满足。在当前的形势下，教育公平和教育均衡发展是主题，九年义务教育最需要的是进一步普及，进一步提高质量，进一步保证教育资源的合理分配。忽视我国的人口结构、社会功能、价值取向等因素，单从“量”的角度出发增加教育年限，违背了教育的初衷，给政策本身带来不确定性。
（二）政策执行中存在的问题
向下延长年限的提议在执行中存在的最大问题依旧将是幼儿入园问题。幼儿教师的培养是个系统过程，目前我国从事幼儿教育的从业者数量少，质量低，与当初普及小学教育不同，幼儿教育师资很难在短期内形成一定规模；其次，执行的组织机构主体比较复杂。目前，我国的幼儿教育一部分由教育机构来办，一部分由市场补充完成。如果将幼儿教育统一纳入义务教育范畴，需要对相关的体制机制进行深入调研；再者，幼儿个体差异较大，家庭教育观念迥异。如果在政策执行中不能很好地处理这些问题，政策将流于表面化，难以贯彻落实。因此，论者认为，幼儿阶段纳入义务教育范围，尚需一段时期的培育和论证。
相对来讲，向上延长年限的提议在执行中将面临更大问题。首先，教育资源不均衡的现状短期内难以改变。当前的九年制义务教育是在较低的起点上和较短的时间内实现的，存在基础薄弱、发展不平衡、质量有待提高等问题。尤其是农村义务教育基础依然薄弱，相当一部分农村小学、初中校园校舍、图书仪器装备、体育美育卫生设施等达不到国家规定标准，信息化装备水平依然较低，危房改造任务繁重，县镇大班额现象比较普遍。一些农村地区义务教育普及程度还不巩固，辍学问题还比较严重。从全国整体上看，一些学校由于办学条件和师资配备达不到要求，不能按照国家规定标准开齐课程、开足课时，教育基本质量难以保障。虽然入学率保持了较高水平，但九年制义务教育巩固率还有待进一步提高。增加义务教育年限，无疑将加重教育负担，同时稀释教育资源，削弱现有九年制义务教育的成果；其次，环境配套有待进一步完善。一项政策的实施，需要相关系统配套，包括财政机制、人才机制、选拔机制、市场机制等诸多要素。而当前，我国的职业教育发展不充分，市场机制不成熟，人才选拔和流动机制比较单一。延长义务教育年限将增加更多劳动力积压、分散财政投入的重点、为高等教育乃至就业市场带来冲击，进而为社会带来不安定因素；再者，有可能造成新的不均衡，更大的不均衡。由于地方差异对政策的影响及执行过程的不同，教育不均衡的程度将更加明显，高等教育的入口将更加拥挤，竞争愈加激烈，素质教育的开展受到影响；此外，现有的高中阶段教育功能将会被改变，着重于开发潜力、延伸知识、为培养拔尖创新人才积聚力量的高中教育将融入更多复杂因素。职业教育、成人教育的发展也会受到不同程度的影响。因此，论者认为，将高中阶段纳入义务教育范围的提议不适合我国当前的教育实际，尚存在较大距离。
五、结论及展望
充分实现人的发展，是每个人的权利，也是国家一贯的方针。保障人自由发展的权利，是教育政策的功能。基于当前的国情和教情，九年制义务教育的配置是合理的，延长义务教育年限的提议目前看来是不适时、不适情、不适度的。
政策的主要作用不在于解决某个具体问题，而在于引导结构的转变，引导资源的配置，引导观念的改进。
因此，延长九年制义务教育年限的初衷值得肯定，而其中的合理化部分，应该由下列几项措施，配合当前的九年制义务教育共同逐步实现：
1.国家进一步重视幼儿教育，加大基础投入，在学前教育阶段承担一定比例的费用，保障每个孩子基础能力的开发。
2.加强九年义务教育阶段中人才基本素质的培养和开发，包括生存能力、生活能力、动手实践能力及综合创新能力等。
3.进一步落实教育公平及教育均衡发展。建立制度保障教育资源的有效流动。对特殊人群、困难人群加大政策补偿范围和力度。
4.加强职业教育，发展培训产业，探索适应市场需要的人才成长模式。可在一定程度上对国家和地区发展需要的职业教育实行扶持政策。
5.在高中及高等教育阶段加强与市场的对接，支持市场对人才及学科、科研的协作赞助活动，保持人才培养及学科设置的科学性及鲜活性。
6.继续深化终身学习理念，同时鼓励少数有条件的地区在九年义务教育的基础上，对学前及高中阶段进行“免费”而非“义务”教育的尝试，为未来真正实现国民教育体制上的突破积累实践和经验。
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