价格听证会视角的旅游景区门票价格变动中的政府规制分析
近年来，青岛崂山、江西井冈山、四川峨眉山等景区接二连三的涨价，于国内掀起了新一轮的门票价格上涨潮。此种现象，引发了社会对于旅游景区涨价合理与否的众多争议和持续关注。笔者发现，在上述旅游景区门票价格调整的过程中，价格听证会总是扮演着举足轻重的角色。价格听证会作为门票政策决策的一个重要过程，不仅是政府和公众交流的平台，而且对于防止和克服政府对于价格规制的失灵有着积极的作用。世界遗产和国家级景区作为公共型景区，对其进行门票价格听证会是政府规制的题中应有之意[1]。但在实际过程中，价格听证会程序的不合理，政府对价格听证会的规制失灵等问题，导致了听证会成为了公众眼中的“涨价会”。因此，完善政府对价格听证会的规制作用，是在规范景区价格变动中紧迫而又重要的命题。
一.价格听证会实例
（一）青岛崂山景区门票价格调整听证会
2010年6月18日，青岛市物价局在府新大厦召开了崂山风景区门票价格调整听证会。来自全省的29名参加人针对门票价格是否该涨、该怎么涨等问题展开了激烈讨论。经营者、专家、学者、工商联、政府部门大多支持门票涨价。相比之下，与听证项目有关的其他利益相关方、消费者大多数对涨价提出了反对意见。
（二）江西井冈山景区门票价格调整听证会
2012年3月20日，江西省发改委在井冈山映山红宾馆举行了井冈山景区价格调整听证会。由消费者、经营人、与旅游有关利益方及专家学者、社会团体和有关部门人员组成的17名参加人出席会议，在听取了成本监审结论后，参加人一致同意对井冈山门票价格进行调整，同时希望井冈山景区管理部门要加大对景区旅游资源的保护。
（三）四川峨眉山景区门票价格调整听证会
2012年8月31日，峨眉山风景名胜区门票价格调整听证会在峨眉山市华生酒店举行。来自全国各地的听证会参加人、旁听人员、省市新闻媒体记者、省发改委相关负责人参加了会议。各听证会参加人重点围绕峨眉山景区门票价格调整的必要性、可行性进行论证，并就听证方案进行了讨论，表达了各自的意见和建议，阐明了理由。参与听证的21名参加人中仅一人表示不同意涨价。
二.政府制定价格听证过程存在的规制问题
（一）听证主体的不完善
通过对表1中的信息进行分析，可以发现旅游景区的价格听证制度存在着诸多的问题和缺陷。
第一，听证参加人的选取不合理。虽然三个景区都公布了听证参加人的产生过程，但是崂山和井冈山直接由政府价格主管部门聘请，或是由政府价格主管部门委托相关部门组织推荐的参加人分别占到60%和61%，政府在其中都占据着绝对的主动。第二，听证会参加人的广泛性不够。国家发改委于2008年12月1日颁布了修订后的《政府制定价格听证办法》，规定听证会参加人中消费者的比例不得少于听证会总人数的2/5。三个景区听证参加人中消费者的比例分别为40%、38.9%、42.9%，其中井冈山景区消费者的比例为38.9%，低于2/5的标准。三个景区听证参加人中均没有外省参加人，同时，对于低收入者、学生群体等弱势人群，也没有自己的参加人。由于世界遗产和国家级景区的游客来自全国各地，同时对于本地人，景区在门票的收费问题上有政策倾斜，这样就往往导致“本地人听证、外地人买单”的局面，使得听证会成为一种形式，无法体现参加人的广泛性和保障广大游客的利益。第三，听证主持单位的中立性问题。三个景区的价格听证主持单位都是相应的价格主管部门，这就在一定程度上必然产生当地价格主管部门在当地政府集团控制下的利益驱动听证，无法保证听证主持人的中立性。
上诉现象表明政府在对价格听证会进行行政规制的时候，有些制度设置本身是存有缺陷而不能自足的[2]。从理论上讲，政府规制行为必须代表公共利益。然而现实中，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当两者发生矛盾时，就有可能出现占据主动权的政府为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策。
（二）听证信息的不对称
通过对表2的分析，可以得出三个景区的价格听证会的信息不对称。主要表现在：第一，对于参加人而言，由于相关听证材料发放较晚，内容的专业性又较强，这就让参加人了解相关信息和有目的的去准备必要的论证材料的时间有限，同时像峨眉山景区和崂山景区提供了两个可选方案，而井冈山仅提供了一个方案，这就让参加人没有其他地抉择空间了。由于信息掌握的不够全面、详细，导致很多消费者在听证会上很难有的放矢，不能够针对性的提出问题，通常只会从感性的角度提出一些建议，从而会影响听证的效果。第二，对于政府而言，作为价格听证会的主持人，是相关信息的主要发布者。然而，由于政府部门没有传递市场信息的渠道，政府规制者必然受到信息不对称的困扰，难以准确了解景区的成本。而景区作为运营信息的实际掌握者，为了让价格调控达到自己的预期，为了利益最大化，则会选择性地公开信息以及对将要公开的信息进行技术性处理，比如景区的成本核算等等。政府、景区和消费者之间的博弈加重了政府规制的信息不完全性和规制决策失误的可能性。
（三）监督机制的不健全
从表2可以看出，目前景区价格听证会的监督机制不健全。第一，三个景区都没有公布参加人的具体的联系方式，崂山景区甚至连参加人的姓名都没有公开。这就使得人们对于参加人身份的真实性有所怀疑，同时也使得其他的舆论媒体希望进一步采访听证会参加人，详细了解听证会内容，全方位深度参与监督的途径被阻断。第二，三个景区仅崂山景区公布了听证意见采纳公告，对听证会上的主要意见进行了总结说明，但对于反对景区门票价格上调的意见不予采纳。井冈山景区和峨眉山景区对采纳公告没有公布。这样就导致人们对于听证会上各方意见难以详细的了解，也给政府价格决策机关无视听证参加人的反对意见，甚至无视听证笔录而径行做出涨价决定预留了一定的空间，使得听证会的效力和舆论媒体的监督力度大打折扣。第三，井冈山景区的媒体是由省发改委统一邀请，且三个景区对价格听证会都没有进行直播，基本上是在封闭状态下进行的，谢绝大多数媒体的采访，使得媒体监督难以实行。而旁听人员又没有发言权，甚至仅限景区当地市民旁听，由于对于自身利益影响较小，难以起到实际的监督作用。 （四）听证结果的合理性存疑
三个景区价格听证会之后，无一例外的都对门票价格进行了上调。笔者对于相关景区2007年的面积、游客量、资金收入和资金支出等资料进行了初步的搜集，并运用SPSS17.0软件进行了K均值聚类分析，以期对价格上调的合理性以简单的参考分析。
（1）聚类结果分析
从表1-4可以知道，武夷山、井冈山、峨眉山属于第一类，梅岭、仙女湖、三百山、武功山、龟峰属于第二类；云居山、三清山、崂山、泰山属于第三类。
（2）聚类中心分析
从表1-5可以看出，第一类景区面积适中，但游人量、资金收入和支出都是最大的，但收入大于支出；第二类景区面积最小，但游人量、资金收入和支出都处于中档水平；第三类景区面积最大，但游人量、资金收入和支出都是最小的。
（3）简单结论
崂山景区作为第三类景区，抛开涨价对景区游客量的影响，单从上述四个方面来看，其价格听证会做出调高门票价格的决定，有其一定的阶段合理性；而峨眉山和井冈山景区作为第一类景区，其游客量和资金收入已经相当可观，价格听证会做出调高门票价格的决定，合理性不足。
三.价格听证会的政府规制建议
（一）政府规制要强化维护公共利益的理念
做好政府各项工作的前提条件是要科学决策、依法决策、民主决策。国家级景区作为准公共产品，政府规制必须由相应的政治过程即由政府代表公众来制定并实施。政府规制的基本依据不是企业利润的最大化，而是能否满足社会公共需要、增进社会福利，是否有利于社会公平的实现[3]。因此，政府价格主管部门必须秉承着维护公共利益的理念，做好价格听证会中的各项工作。
（二）政府规制要完善听证参加人制度
首先，听证参加人不管是消费者、经营者还是学者、专家，都应该采取公告的方式，公开公正地向社会征集，保证每个社会阶层人员都有出席听证会的机会。同时，必须适当地考虑社会底层消费者、弱势群体及外地游客的利益要求。其次，消费者不仅是旅游客源市场上的核心主体，也是价格听证的直接利害关系人和定调价的接受者，其人数应该由占全部代表的2/5提高到1/2左右[4]。第三，选任具有相对中立与专业性的听证主持人。唯有中立，才能确保主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主体，从长远考虑，政府在价格听证会的规制中要建立相对独立的听证主持人选任制度[5]。
（三）政府规制过程要克服信息不对称现象的发生
作为政府规制行为的第一阶段，信息收集既是政府的目标，又是政府规则制定的一个重要方面 [6]。首先，公众个体虽然不能出席听证会，但仍然有权知悉调价方案和代表自己的听证参加人的联系方式，以便及时参与讨论并向听证参加人反映其对调价方案的意见[7]。其次，政府规制过程中，应当审核监督申请景区提供材料的真实性和合法性，尤其是要加强对申请价格听证的旅游景区的财务及其预算监管，对提供不真实材料的景区应当承担不利的后果[8]。第三，政府在规制过程中，要制定可操作的激励参与程序，并充分发挥行业协会、社会团体的作用。加强对听证会参加人获取信息权利的保障，在必要情况下，可通过行业协会对参加人进行相关知识的培训，增强其参与听证的能力，改善信息不对称状况[9]。
（四）政府规制要加强社会舆论监督
在政府规制的过程中，要通过各种媒体向社会公布其听证全过程，包括现场笔录以及涉及到此次听证会的相关资料等，要主动接受社会公众和相关部门的监督，建立会后意见反馈制度，把参加人的理由和最终决策结果的依据，通过电视讲话、网络视频和书面的方式向社会公布[10]。同时，允许旁听人员对重要的听证内容或者全程的听证内容进行拍照或者录音。由此构建媒体和公众的双重监督网，保证听证的效率[11]。
（五）政府规制要提高听证会的法律效力
政府规制中应该明确价格听证结论的的法律效力，也就是在价格听证的结果生效之后，政府价格主管部门只能按照听证的结果进行最终的价格决策，不能以当事人不知道或没有论证的事实作为依据。只有在规制中提高价格听证会的法律效力，才能得以维护听证制度的严肃性和权威性，才能有利于听证制度功能的发挥。
四.结语
本文从价格听证会的视角对崂山、井冈山、峨眉山三个国家级景区门票价格变动进行实证分析，提出了政府完善价格听证制度的规制建议。对旅游景区的价格变动实行价格听证制度，在我国尚处于摸索阶段，无论在制度创建还是具体实施环节，都需要做进一步地探索和研究。期望本文能够在推进旅游景区价格听证工作、使价格听证规范化和制度化方面有所帮助。
