论财政预算的完善对扶贫项目经费管理的影响
一、《预算法》的完善与中西部民族贫困地区的财政预算
（一）《预算法》的完善。《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此后，历经四次审议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于今年8月31日表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。[1]
完善后的预算法在以下方面体现出来，主要有：第一，全口径预算体系的进一步加强;第二，财政管理体制的完善，规范各级政府支出责任和财力分配的关系;第三，预算的透明公开;第四，地方举债问题的规范;第五，进一步加强了国库集中支付的管理;第六，对于法定性支出做出了预算安排的规定和重大投资项目的内容做重点审查;第七，加强人大预算审查的监督。
（二）《预算法》的完善与民族贫困地区财政预算的联系。我国中西部民族地区包括内蒙古、黑龙江、广西、云南以及贵州等15个民族自治地区，其中包括257个国家级民族贫困县，占我国国家级贫困县总数的一半以上。中西部地区是少数民族聚居的经济欠发达地区，其贫困分布呈现“片”（特殊贫困片区）、“线”（沿边境贫困地区）并存的特征。[2]
我国中西部民族贫困地区的财政预算具有特殊性，主要体现在中西部少数民族地区在财政资金使用与一般贫困地区资金的使用朝向不同，很多地区属于民族区域自治地区，基础设施建设资金的投入力度欠缺，一直处于财政收支不平衡，地方举债严重，资金使用不到位等。[3]而《预算法》中完善的七项内容，无论从法理角度来讲，或是从实际运用角度来讲，均对民族贫困地区的扶贫项目预算资金具有针对性。
二、中西部民族贫困地区预算管理的难点及分析
（一）民族贫困地区的财政预算编制缺乏合理性。对于以往的扶贫资金拨付，是由县级财政做预算管理，而县级财政对每年应在扶贫支出的预估有偏差，无法准确计算扶贫项目经费。产生扶贫项目经费不合理的原因大体上包括三点;第一，国家关于民族贫困地区扶贫资金的政策不断更新，需要完成的工作任务到基层的时间晚，项目经费支出在前一年无法编入预算;第二，基层预算单位没有掌握下一年度扶贫项目建设的预算开支，胡乱虚列支出，使扶贫资金没有获得预算批复;第三，由于部门预算编制流程的要求是在年底完成，时间较为仓促，下一年的经费开支难以确切估计。
（二）基础设施建设的项目支出预算执行困难。各级财政每年按照预算向基层单位拨付项目经费用于基础设施建设，而这部分款项执行困难，其中包括三种情况：第一，基础设施项目建设资金财政已拨付到位，实际项目工程却迟迟未开工，导致经费结余;第二，项目没有按照预算所编制的周期进行，导致一些项目工程的进度拖延影响本年度的经费支出;第三，预算外项目工程占用预算内的项目工程经费。这些情况直接影响着民族贫困地区基础设施建设的进度，导致财政收支不平衡，产生结余，致使账户上资金积压，最终导致扶贫项目建设没有得到落实，制约民族贫困地区的经济发展水平。
（三）对民族贫困地区扶贫资金的预算监督不到位。预算监督包括各项经费的初审监督和执行环节的监督，初审中又包括对项目经费中项目立项的监督。民族贫困地区的扶贫资金是由县级财政拨付，收支不平衡问题在年终决算时才会反映出来，导致这一问题的根本原因归结于预算监督的不到位。以往的预算监督均为人大及其常委监督为主，只能局限于总量指标的监督，而对财政下发到基层的款项缺乏公平公正的评估和深入的分析研究，对于一些数据的不合理性，无法直接判定。[4]虽然审计部门每年都在做同级财政审计工作，但由于体制方面等原因，审计部门对查出的问题无法做出全面和充分的披露。
三、预算管理的完善对民族贫困地区预算管理的影响
（一）预算编制流程的强化。以往的预算编制流程都采用年底集中编报，随着近几年预算管理的不断改革而产生的相关要求，现实行二次编报程序。在第一次预算上报后，由地方财政审核，有资金增减变动情况的做出相关处理后，再下发第二次控制数据，各单位按照第二次控制数据再次进行调整。
预算实行二次编报流程对民族贫困地区预算管理进行了完善，重要体现在用于扶贫项目方面的预算经费得到落实。由于第一次编报和第二次编报期间会有一次地方财政审核，这次的审核主要针对基层预算单位存在不合理或准备不充分的项目进行修改与删减。地方财政将筛选后的合理数据汇总上报，再由上级机关对汇总后的预算经费重新整理批复。批复后将第二次的预算控制数重新下发到地方财政，再由地方财政组织各基层预算单位根据调整后数据再次进行编制。这样一来，以往预算编制存在不合理和编制时间不足的情况大大减少，保障合理的扶贫预算项目资金被纳入预算。
（二）将预算编制细化并与决算相联系。现各基层单位的预算编报集中采用预算软件进行编报在预算得到批复后将本年度的预算收入指标数导入部门决算软件的程序中。这意味着将预算收入和决算支出挂钩，并细化到类、款、项，比如项目经费中各部分经费的支出，要与财政预算收入的各部分一一对应，在年终决算时从实际支出中反映预算数据的执行情况，同时对预算起到监督作用。以往民族贫困地区的扶贫资金是以基础设施建设项目为主要投入对象，对项目经费预算的细化没有相关要求。现在，随着预算要求细化到项，比如项目经费中的管理费和资本性支出分别是多少，预算数要与年底决算实际数做对比，从数据上客观的反映出预算的执行情况。
（三）预算公开推进预算监督工作。近两年由于政务信息透明化的要求，各级财政也开始向社会公开部门预算结果，随着《预算法》的推进，预算监督已不仅仅是体制内监督的事情，更被社会各界所关注。预算编制的公开涉及到所有预算内体制的各基层单位，公布内容包括以下几个方面：第一，预算单位的基本情况;第二，预算单位的基本经费支出构成;第三，预算单位的项目经费支出构成;第四，“三公”经费的使用情况。
四、结语
本文是研究中西部民族贫困地区的基层预算管理，研究侧重点主要在扶贫项目经费的预算方面，基本经费预算方面没有做具体分析。由于文中的很多观点是从日常工作的实际经验中总结得出的，所以理论性的文献没有做过多参考，加之文章是从政府预算管理的角度出发，在文章的第二部分，即“中西部民族贫困地区预算管理的难点及分析”中，没有过多的分析领导决策和政策体制等原因，希望在以后的研究中能深入说明。（作者单位：贵州财经大学）
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