民主也是一种有效的国家治理工具
作 者 彭勃，上海交通大学公共政策与治理创新中心主任、国际与公共事务学院副院长、教授、博士生导师。（上海 200025）
基金项目 国家社科基金重点项目“地方重大民生专项规划编制中的公众参与机制研究”（13AZD089）、上海市哲社规划课题“结构、互动与集体行动：基于互联网的虚拟社区研究”
“民主”作为一面旗帜，一直伴随着中国救亡和现代化复兴的道路。百年之前新文化运动热烈呼唤“德先生”，中国共产党秉承“五四”以来民主建国和兴国的原则建立起新的国家，改革开放30多年经济迅速成长，社会巨大变迁，不断朝着民主富强的民族复兴目标迈进。但是，近年来，本来毫无疑问的“民主”竟然成了一个“问题”。各派学者争论不下，社会民众也莫衷一是。排除掉那些非学术性的争论，能够称得上严肃、科学的民主论争大致有两派：反对民主的学者一般都是从工具主义的角度，认为如果将民主作为一种治理工具，必将导致决策低效、福利刚性、庸人治国、多数人暴政、选举腐败、政策短视等；而支持民主的学者不仅认为民主是不能化约和牺牲的政治价值，而且作为一种治理手段，民主机制可以解决现实公共治理中诸如政治腐败、少数人暴政、漠视民生、决策失误等重大问题。本文认为，行政逻辑和民主机制，是人类公共事务治理的两种基本手段。如同国家的两只治理之手，不可偏废其一。为了实现善治，须行政和民主两只手相互补充协作，共同发挥作用。
行政逻辑的功能与局限
现代国家的一个重要特征，是政府行政力量主动介入和推动经济、社会变迁。行政力量的渗透和影响，伴随着整个现代化过程。行政力量所秉持的行政逻辑，集中体现在化约性、集中性、计划性和组织性四个方面。由于这些内在特征的作用，行政力量的影响往往迅速有力。行政逻辑的四个内在特征也造成其内在的局限性，并由此产生各种各样的副作用。
1.化约逻辑。面对纷繁复杂的广阔社会，行政力量永远是有限的。随着现代社会的复杂性和不确定性不断提升，这一矛盾日益尖锐。[1]为了解决这个问题，行政力量往往采取化繁为简的“化约”逻辑，即将复杂社会简单化，使其成为行政力量可以操控的对象。这里有几种不同的情况。当国家能力强大到一定程度，国家会通过管理制度重塑自然和社会，对社会和自然采取简单化的处理方式，例如整齐一致的政策动员运动，整齐划一的社会组织结构（例如单位）等。而社会和自然的复杂性，被抹杀和掩盖于简单化的管理制度之中。国家采取标准化的方式重新构造社会，目的是便于管理，简单化、清晰化、标准化是国家对社会和自然实施管理的重要工具；[2]当行政体系缺乏足够能力重构社会时，“化约”逻辑就用简单化和抽象的指标来替代社会的复杂性和不确定性。例如GDP替代经济发展状况，人口指标替代人的差异，土地统计指标替代土地的复杂性，“文明创建”的指标体系替代社会发展，发案率和破案率替代社会安定秩序，金牌数替代体育事业与服务等。通过指标来代表社会的复杂性，尽管能够抽象出公共事务的部分要素，但是也往往掩盖了更多的丰富内涵。在当前的现实生活中，“指标化”的管理手段不仅体现在各级政府行为中，还随行政逻辑一道渗透到其他非行政领域，如教育管理、社会治理等领域中的指标化管理。更为严重的是，在我国目前的体制环境下，自上而下的管理系统都喜欢那些能够看得见的指标，即所谓具有可视度的“显性”指标。“显性”指标逻辑的盛行，对自上而下“可视度”的强调，经常扭曲管理目标，从上往下看的管理图景，往往与管理实际之间形成巨大反差。
2.集中逻辑。行政体系在规模和资源上都是有限的，而公共治理的对象却拥有海量的规模。在治理实践中，行政力量往往只能选取很小的局部领域施加影响。其典型的策略是确立优先次序和重点工作，将主要精力和优质资源投入其中，所谓“集中力量办大事”、“好钢用在刀刃上”就是这个逻辑。行政力量的集中逻辑在于“以点带面”，通过点的发展引领面上的发展。这种现象在现实世界中比比皆是，例如国家发展主义的“优先发展战略”，我国改革以来盛行的“项目化”治理风格等，均体现出行政治理的集中逻辑。在集中逻辑的策略之下，行政资源和精力不成比例地投入部分领域，而其他大部分治理领域的事务则被轻视、忽视，放任自流。由于这种策略集中使用资源，因而在某些点上的见效快，通过“以点带面”也不乏成功案例。但是随着公共治理日益复杂化，这种集中逻辑越来越遭遇困境。例如我国地方政府职能从项目化的开发与治理，转向全覆盖的公共服务提供时，集中逻辑往往表现出严重不适。在改革发展朝纵深发展，治理目标日益多元化的背景下，公共治理的任务要求已经不是公共资源分配的优先次序，而是要解决资源分配的比例问题。即“问题不是等次，问题在于比例”[3]。总之，行政体系的集中逻辑可以解决优先次序，却无法应对比例分配资源的复杂局面，其结果是往往导致政策失败，引起政策合法性的挑战问题等。
3.计划逻辑。计划性是行政理性的重要体现。行政力量在目标确立之后，需要对行政行为进行规划，设定具体步骤，按部就班地推行政策实施。行政体系的计划逻辑体现在以下几个方面：第一，理性规划。行政决策一般依靠行政管理者或者少数专家的经验与决策理性，而外部决策力量很难产生影响。第二，指令性资源配置。在封闭决策的基础上，行政资源的指令性配置成为关键性机制。行政资源的分配权呈现集中和垄断的趋势。在科层的金字塔上，少数决策者掌握了资源的配置权。行政管理的节点，就是自上而下对各种资源进行有计划分配的环节。第三，工作分解。在计划逻辑的指导下，复杂的行政管理任务在两个维度上进行分解，即部门单位的分解和时间单位的分解。对行政任务的分解，可使执行压力更加具体地传递下去，确保任务的完成。任务分解的做法在计划逻辑中比比皆是，而分解过程中所产生的误差和折损，往往影响原先任务的完成，甚至面目全非。 计划逻辑建立于行政理性的基础之上，与市场逻辑及其社会后果之间存在较大的冲突。计划时常脱离于管理实践，计划经常留在口头上，写在纸上，挂在墙上。尤其严重的是，现代社会的不确定性和流变性大大提高，计划常常赶不上变化。打了折扣的计划实施，反过来又会影响行政逻辑的实施，以及它的合法性基础。同时，行政的计划逻辑具有很强的排他性，无法容忍计划外的变数。这种逻辑时常外化为“操控”策略，对新生事物和力量往往采取怀疑和压制的态度，造成行政体系刻板、封闭、守旧的形象。解决计划逻辑所造成的难题，依靠行政力量本身往往无济于事，需要引入外部影响力量，以弥补计划逻辑的不足。例如以开放性的决策市场，替代依靠少数人理性的封闭决策，以竞争性手段替代计划性的资源分配等。
4.组织逻辑。马克斯?韦伯提出，有组织的体系是现代官僚机构的重要特征。[4]行政机构的重要行动逻辑，是通过自上而下的命令系统组织起来，依靠有组织的行政机构实施治理。因此，行政行为深刻地因循组织逻辑，这表现在以下几个方面：第一，组织控制。与一切组织具有相同的特性，政府组织存在着天生的控制导向，“管理就是控制”，政府对管理对象表现出很强的控制倾向。而随着控制对象的复杂化和不确定性程度不断提升，组织控制的悖论日益体现，并挑战控制行为本身的合法性。[5]第二，单打独斗。行政力量的组织逻辑还表现在对行政组织自身的过分倚重。其原因在于行政组织自身的扩张特性，容易将公共治理中的其他主体排斥在外。同时行政组织的自负态度，也容易导致决策者怀疑其他主体的道德水平和执行能力。行政力量单打独斗的治理格局，越来越难以适应复杂的现代治理需求，而行政力量往往又排斥其他力量的介入，导致多主体治理结构难以形成。第三，“代理人”问题。行政力量必须依靠有组织的力量施加影响，必然产生“代理人”的问题。在科层结构中，命令链条在延伸过程中必然产生信息不对称和指令变异的情况。指令的执行者常常代表自己的利益，而不是严格执行指令。当前，组织逻辑之下产生的代理人问题，对代理人的监控不力，是官员滥用权力，造成民众不满的主要诱因。
民主机制的治理功能
民主肯定不是万能的，不能包医百病。但是作为一种主要的治理手段，民主机制之于公共治理体系的意义却是根本性的，可以弥补行政手段的弊端和不足，减少行政手段的负效应，使公共治理进入良性循环。
1.民主机制改造治理生态。希望通过几次选举，就能够遴选出最理想的领导人，作出最合适的决策，获得最佳的治理效应，这当然是书生之见和不切实际的奢望。现实中的庸人当政、决策迟缓、治理低效等，一直是伴随民主体制的病症。但是，以选举为标志的民主机制，却可以根本性地改变公共事务的治理环境，在很大程度上抑制行政逻辑所带来的负面效应。
民主政治中最基本的机制，就是选民以一人一票的方式选举民意代表或者领导人。诚然，选举本身不是决策，更无法消除争端。[6]选举是民主的第一步，是决定谁来充当决策者，谁来化解争端。选举以最直接和最根本的方式建立起领导人与选民之间的问责关系。选举不能改变领导人的品格，选出来的也不一定是好人，但是如果选举机制缺失，领导人的行为生态就根本不同。即使没有选举机制，也许领导人会出于道德价值追求、政党意识形态，或者自上而下的行政命令，在治理过程中为民众谋取福利。但是决定领导人是否当选的不是选民，而是政党决策或上级官员。因此在其决策衡量中，将自上而下的命令与监督放在首位，自下而上的民众压力则在其次。由于不存在选民与领导人之间的任命委托关系，行政力量获得相对于民众的自主权，决策考虑中往往顾及治理者的处境，忽视治理对象的诉求；重视像企业这样有组织的利益，忽视民众个体的多样化需要。由于选举机制的作用，在根本上改变了领导者的治理环境，迫使其严肃考虑自下而上的民众诉求。眼睛不仅要往上看，更重要的是还要往下看。同时也要求官员合理平衡个体民众与有组织团体的不同利益要求，要注重企业、利益团体等有组织的政策需求，也要充分吸取广大选民的政策需求。
民主机制的功能不仅在于选举，还在于产生一个代议机构来表达民众意志。代议机构的成员由选举产生，在日常政策过程中反映选民意志。民主体制下的决策和执行过程中，代议机构与行政机构同样发挥常态性功能。代议机构对行政机构的限制和制衡，改变了行政机构的运行环境。尽管代议机构会延缓决策的时间，甚至会阻挠和否决正确的决策，但是整体上而言，代议机构能够在法定的程序过程中，限制和校正行政决策，防止决策失误，减小错误决策带来的负面影响。
从地方政治体来看，民主体制使地方民众能够决定地方领导人的人选，以及地方代议机构的组成。因此民主体制往往赋予地方较大的政治和行政决策权。地方与中央之间形成一种相互制约和平衡。例如欧洲国家的地方政府在决策过程中享有更大的自主权，改革开放初期我国派往这些地区访问取经的官员惊奇地发现，欧洲国家允许地方政府自主管理财政和征税，并对当地事务做出决策，而中国的财政过于集中，没有给党的地方领导人留出足够的工作空间。[7]改革开放以来，中央赋予地方的自主空间，成为经济社会发展的活力源。当地方无法制约中央行政力量时，则导致央地关系失衡。中央权力过大过强时，往往热衷于超大型的治理项目。[8]
2.民主机制重塑合法性。公共治理的前提是有一套合理的制度，人民自愿服从制度安排，从而实现长期而稳定的合作。公权运行和公共治理需要建立在合法性基础之上。马克斯?韦伯提出魅力型、传统型和法理型合法性。在现代政治生活中，合法性是有效治理的基本前提，用我国的体制话语，就是“人民群众高不高兴，满不满意”。因此，现代政治权力的合法性来源主要是制度的合法性，这套制度规定公共权力如何产生、如何运行，在冲突中如何提供合理公平的裁决等。现代政治生活中，民主机制奠定了制度合法性的基础。在自由、平等的价值理念支持下，通过选举决策者，公民自愿接受制度安排，民主机制是最主要的合法性供给制度。同时，合法性的建立不是一蹴而就的，公民对制度合法性的质疑始终存在。民主机制中的参与、议事、协商、监督功能，能够有效校正公共政策，制约治理过程，通过民主机制的合法性构建是一个持续的过程。总之，民主机制不一定能够产生最理想的领导人和最合适的公共政策，但是可以赋予决策者和政策最巩固的合法性基础。民主选择的不一定是最好的，至少是民众所接受和认同的。 合法性是一切政治体制运作的基础，如果不能从民主机制中获取合法性，就需要从其他路径建构合法性基础。首先，从意识形态之中寻找合法性。清晰有力的意识形态，的确具有稳定的合法性建构功能，但是现代社会更多强调个体感受，强调价值理念与现实生活的关联。因此，现代国家就是需要将意识形态的愿景与治理现状联系起来。为了满足这个需要，国家一般会倾心于大型社会改造项目和治理项目，在大型项目中吸引民众和动员民众。[9]通过宏大叙事来建构合法性，强调整体利益和集体主义，与民众的日常生活之间时常存在反差。在结果上，大型项目的失败极大地瓦解了政治合法性的基础。
其次，如果缺乏民主机制提供的合法性，合法性的来源就会在很大程度上依靠公共治理的日常绩效，在意识形态淡化，政治生活日益世俗化的现代社会尤其如此。单纯通过治理绩效获得合法性，必然面临许多现实的难题。例如，现代社会的复杂性和不确定性，公共治理的结果不仅与政权的主观努力相关，而且还取决于许多复杂的因素。也就是说，治理绩效的好坏存在很大的不确定性。“好心不一定能够办好事”，再好的政策和体制也无法保证总有好的治理效果。一旦治理绩效下降，就会造成合法性受损。在这种背景下，国家实际上要面对更高的绩效压力和更严重的合法性饥渴。同时，现代社会是高度分化的社会，社会的利益需求分化日益明显，公共治理的绩效在不同人群中的影响必然不同，甚至会完全相左。例如，当前中国改革之所以进入深水区，其中一个原因，就是我们今天已经不可能用一个“改革”话语，不可能通过放松管制让一部分人先富起来，就可以让所有人满意。不论是什么政策，对于不同群体的影响一定是不同的。希望用一个整体发展和惠民的好政策来博得所有民众的支持和认同，已经完全不现实。
民主机制不仅为民众提供一个投票选择和参与的平台，也提供一个汇聚民意、理性讨论的平台。当然，民主机制缺位，民意也要以相应的方式表达出来，并影响政策的决定和实施，只不过这种表达方式对体制的冲击性和破坏性更大而已。而且，总是有少数人获得不成比例的民意表达途径。例如在网络上发声、卷入冲突事件的毕竟是民众的少数，但是他们往往获得更大的民意表达机会，或者被误认为就是全部民意。由于缺乏民主代议机制，行政力量常常也只能屈服于少数人的意志。资源配置可能会朝少数人方向倾斜，更为严重的是少数人，或者少数团体可能会绑架大多数人，因为沉默的往往是大多数，不在行政力量的视野之内。这种状况最终导致民众不满更加郁积甚至爆发，导致公共治理的阻碍力量和运行成本急剧上升。
民主机制在很大程度上可以解决这些问题，因为它可以提供一个民众发声的平台，各种利益需求平等协商和竞争的平台。看起来民主机制会使政府决策受到掣肘和制约，但政府也依靠民主机制获得制度的合法性基础，改善治理生态。在治理绩效下降，意识形态日益模糊，社会利益需求对立冲突时，行政力量如果能通过民主机制获得制度合法性，反而能够让行政机构从绩效压力、调节社会利益冲突的困境中解放出来，脱身于合法性困境的泥沼。
3.民主机制构建“决策市场”。林德布洛姆在《决策过程》一书中，分析了理性决策困难的原因，包括政策问题难以界定；公共问题日益复杂化；无法获取充分的决策信息；以及各方在政策目标和价值观上无法统一等。[10]因此，单单基于行政理性进行决策是非常困难的。通过行政机构运用其理性确立目标和价值追求，界定政策问题，排列出可供选择的政策手段，研究各种手段可能产生的政策后果，通过比较每一个选项的政策目的和政策后果，从而决定最为理想的政策选择，这种理想图景在行政实践中往往不存在。行政理性决策的困境，随着现代社会公共问题日益复杂化，不确定性日益增强而不断凸显。有学者研究表明，改革开放以来关门决策模式遇到越来越多的困难。[11]同时，因决策失误造成治理困境，也成为社会冲突加剧和政府公信力下降的重要原因。
理性决策存在着固有困难。而现代社会中的不确定性、复杂性不断提升，单一行政决策越来越困难，最根本的办法就是开放决策的空间。民主机制在决策上的优越性，就体现在它能够打开决策参与的通道，构建一个“决策市场”。就如同经济市场提炼简化经济信息，决定资源配置方案一样，“决策市场”也是让更多主体参与决策过程，[12]通过信息交流、讨论、协商、妥协等过程，带入新的政策知识，汇集决策信息，形成更为精准的决策。
民主机制形成“决策市场”主要体现在三个方面：第一，民主机制下公共决策参与方除了行政机构之外，还包括代议机构、司法机构、政党组织等。不同机构在决策中代表不同的政策主张，如行政机构侧重政策的可行性和科学性，代议机构侧重政策后果和选民反应，司法机构侧重政策是否符合法律精神与规定，政党组织侧重政策的政治影响等。不同决策主体在同一个政策之上可能秉持不同的价值目的和政策偏好，不同主体间的制约、平衡、对冲和协调，使决策结果可以避免失之偏颇和流于谬误。第二，民主机制让公共政策更多的利益相关方卷入政策过程，例如政策操作者、专家、利益集团与政策受众等，利益相关者更为实质性的参与，使决策信息更加丰富，信息交流和讨论更加充分，为准确决策奠定基础。第三，民主机制在纵向的中央、地方、基层的维度，在横向的政府行政权力、立法权力、司法权力部门维度，都可以实现分散决策。即将公共决策权和决策内容分散给更多的层次和决策机构。这种分散化的决策风格，有利于形成制约和避免巨大的政策失误。第四，民主机制能够将不同的政策知识容纳到决策过程之中。上层行政机构主要依靠通过逻辑演绎形成的普适性知识，地方和基层机构，尤其是基层政策参与者，则能够将世代实践累积起来的地方性知识，或者乡土知识有效利用起来。[13]斯科特分析如何避免国家大型项目的失败，也寄希望于深藏于民间的“米提斯”。[14]
民主机制所构造的“决策市场”，时常导致决策主体的相互制约和抵销，必然延长决策时间，耗费大量精力，甚至无法进行正确决策，这也是民主机制常常受到诟病的原因。民主体制下的决策模式，尽管没有激进和激动人心的大动作，而是以中庸妥协的渐进微步为主，很难在复杂纠结的公共问题中“快刀斩乱麻”，也很难在短时间内大有作为；但是从长时段考察，民主的“决策市场”，则有利于决策定位的准确化，减少大型决策失误的产生，能够更长远地达到效率目标。 4.民主机制培育参与和合作。在传统模式下，行政管理具有专业化和科学化特征。行政管理者是一群独立于公众的专业群体。他们基于行政理性和科学逻辑，通过技术标准贯彻政策。选民通过政党政治、问责和政治任命影响行政体系的顶层人选，而直接操作的行政官不需要考虑公民的政策偏好和利益追求。由于现代公共治理日益复杂，行政管理的难题越来越多，治理失效和失败的案例上升，民众对政府的支持度下降。同时信息技术的快速发展，使公民获取信息能力增强，公民参与公共治理，影响治理绩效的愿望加强。在这种情况下，公民不再满足于通过代议民主间接控制官僚体制，而是希望直接参与和体验公共治理，公民参与运动形成趋势。
一方面，新公民参与运动是解决西方公共管理传统弊端的途径，因而“参与”成为西方新公共管理、新公共行政理论和实践的重要特征；另一方面，公民参与运动也是巩固民主政治基础，治疗民众政治冷漠的方法，因而“参与”是“强势民主”的重要特征。在西方公共治理的实践中，公民参与日益成为一种外在力量，发挥着校正公共治理，提升公共支持的重要作用。
奥斯特罗姆通过实证研究提出，现代社会的公共治理，靠市场制度或者政府行政管理，都不是最佳的管理手段。通过社区管理的方法实现集体治理，是管理公共资源最为有效的制度安排。[15]公民参与不仅直接干预公共治理，而且在参与实践中锻造和不断夯实公民社会。社会资本是衡量社会合作能力的指标，有相当多的研究表明，平等、参与型社会，其社会资本类型更有利于社会形成合作，处理日益复杂的公共问题。[16]
公民和第三部门参与公共治理，与其他传统治理主体形成多中心治理结构，是现代公共治理的发展趋势。它解决了行政机构单打独斗的治理困境，不同部门的治理资源和治理风格互补，建立了更加有效的治理体系。民主参与和多中心治理是内在联系的。在治理实践中，如果缺乏足够深厚的民主精神和参与氛围，公民和第三部门不会得到能力提升和发展，无法具备公共参与的能力。当行政机构需要治理主体的协助时，往往就找不到有足够能力的治理伙伴。此时国家会反过来更加倚重行政机构，形成鸡和蛋的恶性循环。在公共治理的难题面前，行政机构越来越需要外部治理主体的参与。而民主机制对于培育有效的公民参与能力，形成合理的多中心治理结构都具有基础性作用。没有民主机制，就没有公民意识和社会能力，公民、社会和国家的合作治理格局就无从谈起。
行政和民主是国家治理的“两只手”
行政逻辑与民主机制，是公共治理的两种基本路径，就如同人的两只手。只有民主，而缺乏有执行效率的行政机制，则无法获得公共治理的良好绩效，难免落败于国家间的竞争；而缺乏民主机制的规范、制约和补充，强有力的行政逻辑就如同没有中和的一味猛药，负面效应凸显，无法解决内乱问题，最终动摇公共治理的体系。虽然民主政治表现为对行政权力的制约和限制，但是在治理体系中，民主不仅本身锻造出新的治理手段，而且可以限制和制约行政逻辑的缺陷，减少负面效应。可以说，民主机制本身就是国家治理能力的基本组成部分。
当我们说国家治理能力的提升时，绝不仅仅是行政权力的扩展，而是政府、市场和社会协调治理能力的整体提升，其间，充分发挥民主机制的治理功能，无疑是当前国家治理能力发展的紧迫问题。可以说，我国所面临的治理困境，不能简单诉诸行政力量的道德评价。包括民主国家在内的任何国家，行政逻辑都是国家治理的重要组成部分。当前的根本问题，不是行政逻辑本身的道德地位，也不是行政逻辑的力量过大或者过小，而是行政逻辑在国家治理中处于绝对垄断地位而缺乏制约、校正和辅佐。国家只有行政的手，而没有民主的手，靠一只手治理，行政逻辑所蕴含的负面效应会被不断放大，治理过程难免失于偏颇，导致弊端丛生。行政逻辑也具有很强的渗透性，它不仅在政府管理领域发挥着主导作用，而且渗透到社会治理、经济发展、文化发展等其他领域。用行政手段治理一切，行政逻辑天马行空，是我国国家治理面临困境的主要原因。
民主不是圣女，要指出民主的问题，比指责行政逻辑更加容易。托克维尔早就指出，民主的缺点和弱点不难考察。但是民主的良好印象只能以一种隐秘的方式显现，只会在较长时间段来考察，才能够慢慢体味到民主的好处。[17]现代治理越来越需要民主机制充当治理手段，用民主机制校正行政逻辑，用民主和行政的两只手协调治理。目前我国已经进入改革发展的深水区和复杂历史阶段，在“新常态”下，靠行政主导“一招鲜，吃遍天”的时代已经过去。公共治理的后果具有更多的复杂性和不确定性，民众的公共支持越来越重要。在这种新背景下，尤其需要将民主机制有效地纳入治理体系中，通过民主机制的独特治理功效，矫正行政逻辑的偏颇，调和行政逻辑的内在矛盾，稀释行政逻辑的负面效应，共同提升国家治理能力，维系一个可持续发展的中国模式。
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