美国高等教育管理体制对中国高等教育改革的启示
[中图分类号]G649.1[文献标识码]A[文章编号] 1673-5595（2014）04-0105-04
对于中国高等教育管理体制改革的整体思路，目前教育界的共识是要理顺政府、社会和高校之间的关系。对此，中共中央、国务院也在下发的《中国教育改革和发展纲要》中进行了如下阐述：“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”[1] 中国高等教育管理体制今后如何进行改革，笔者认为，美国高等教育管理体制在法规建设、社会参与、自主办学等方面可为我们提供一些借鉴。
一、美国高等教育管理体制的基本特征及其成因
美国高等教育管理体制的非官方因素作用较大，在宏观管理体制上具有管理的社会参与性、法律保障和权力制衡性以及对本土文化的适宜和契合性等特征。这一特征的形成有其深远的社会历史原因和复杂的社会现实文化原因。
1791年，美国宪法第10条修正案规定：“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项，皆归属各州或人民。”[2]这就决定了国家行政化管理制度和民间参与管理体制是美国高等教育管理体制中共同起决定性作用的两个方面。尽管联邦政府教育部从1867年就开始设立，但是它的权力有限，其只是作为一般性的指导和咨询机构而存在。拨款、立法、评估认证、科研投入和颁发指导性文件是该部门对全国高等学校实施调控的唯一途径，由此可以看出，联邦政府对高校是没有直接管理权的。[3]
相对于联邦政府的有限权力，州政府拥有是否让学校办学、要求学校规范办学的权力。这是因为大多数高校都是由所在的州政府同意、划拨土地、协调款项而建立的，所以，对于高校来说，州政府的权力要远大于联邦政府。各个州的议会拥有所辖范围内高校的立法权，因而，美国宪法对于高校办学的法案大多规定泛泛，而各个州议会制定的议案则非常详细，上到经费来源、招生资质，下到课程设置、组织形式都做了详细规定，具有非常强的可执行性。而各州还聘请政府、教育界的权威人士组成高等教育委员会等决策权力机构，负责本州的教育规划、预算方针，并协调本州各院校之间的协作等方面工作。除了上述权力之外，尽管高校可以通过基金会、捐款等多种途径获得办学经费资助，但是，州政府仍是高校的办学经费的主要来源。所以，美国的高校是由州政府管理控制的。
尽管对高校的管理规定各州各不相同，但是，各州政府都有管理高校的两项重要权力：一是制定高校建立之前的相关规章制度；二是为符合条件的新建高校颁发办学许可证书。通常高校建立的第一届董事会的权力也由州政府实施，只有当高校经过一段时间试运行步入正轨后，州政府才还权于董事会，让高校自主发展，甚至有些州对高校的招生、课程设置都有相关规定。
在社会参与高校管理方面，主要有四个方面的因素发挥作用：一是对学校有大额资助的垄断集团，采用附加条款的方式[4]，对高校办学的相关条款进行约束。二是各职业工会、组织采用游行、集会等方式，能够汇聚大量民众，在学校的日常管理中具有相当重要的发言权。三是各种专业的评估机构，评估的方法有很多，如果该机构提出的方案能够让高校管理人员信服，那么，该机构的评估结果就比某些官方的评估结果更能影响学校的决策。四是各种协会，如美国教师协会、美国教育协会等，能够代表某个行业与高校进行谈判，从而影响高校的日常管理。通过上述四个方面，美国实现了社会参与高校管理，从而使管理高校的权力不能掌握在少数人手里。
由上可以概括出美国高等教育管理机制的基本特征，那就是法律的保障和权力的制衡、对本土文化与环境的契合和适宜以及广泛的社会参与。
所谓法律的保障和权力的制衡，就是在法律规定并参照各管理主体的社会地位、能力大小、原始社会功能等因素的前提下，确定各管理主体在高等教育管理体制网络中的角色。所有的角色都可以参与高校的管理，并使权力之间相互平衡、相互制约。
中国石油大学学报（社会科学版）2014年8月第30卷第4期马颖，等：美国高等教育管理体制对中国高等教育改革的启示所谓对本土文化与环境的适宜性，是指高等教育管理体制的宏观架构必须与本国的政治、经济、文化相适应，其具体措施应符合实际并切实可行。美国高等教育管理体制是在特定的本土文化与环境下形成和确立的，符合其民主文化、法制环境、市场经济等基本社会要素，在实际运作过程中既保证了高等教育适应美国的社会环境和市场需求而得以发展，又保证了高等教育在发展过程中不背离自身的内在逻辑而保持正确的方向。
所谓管理的广泛社会参与，是指能够让社会各个阶层都参与到高校的管理中，使他们能够提出自己的意见，并且提出的意见都有公平的被采纳的机会。[5]美国高等教育管理体制在此方面体现充分：从官方角度看，既有联邦政府的行政、立法、司法部门的参与，也有州政府和法律部门的充分介入；从非官方角度看，既有各种民间组织和人士的直接介入，也有行业协会的参与。因此，美国的高校既不是“独立自治”，也不是政府的“垄断经营”，而是代表美国各方利益的机构，正因如此，才使美国的高等教育在发展过程中不断进行自我调整，从而更好地适应外部社会环境，以便稳健地持续发展。
二、中国高等教育管理体制存在的主要问题
中国高等教育管理体制经过半个多世纪的改革探索，已经发生了深刻的变化。但是，这种变化具有明显的政府主导特性，尽管这种主导改革的模式具有见效快、宏观调控性强的优势，但是从长时间来看，其局限性也相当明显。目前，中国高等教育管理体制主要存在以下三个方面的问题： 第一，政府对高校“管得太严”。中国高校大多由中央和地方政府的教育部门管辖，高校办学的大部分重要政策都是由上级主管部门决定，学校缺乏办学的自主权和决策权，致使高校的潜能无法充分、有效地发挥。为此，应当明确政府与高校之间的关系，政府须在法律的范围内介入学校的管理。《高等教育法》明确规定了政府是高校的监督机关，这就要求政府只能在法律规定的范围内介入高校的管理。但是，由于中国的法制建设并没有达到尽善尽美的程度，还没有形成良好的法治社会的制度环境，因而，极易出现一些高校的权益和主张的实现即使有法可依，也常常会受到一些来自政府的限制。政府对高校的管理不应干涉其内部的日常管理事务，不对学校内部的学术问题进行行政干预。政府对高校的管理和控制应当主要体现在对国家教育法的贯彻和执行的监督、对教育经费的管理与拨发以及对高校教育教学质量的评估与监督三个方面。
第二，高校之间缺乏有效竞争。由于高校的办学完全由政府主导，也就使高校之间几乎没有竞争，即便有竞争，所产生的效力对于办学的影响也不大，所以，各校的办学模式大多相同。因此，在市场经济的社会背景下，政府应当促使高校提高竞争意识与竞争能力。面对市场竞争，高校必须尽一切可能维护学校的声誉，提高办学质量，否则就会在竞争中处于劣势。高校一旦办学质量下降，学校的社会声誉就会不佳，其生源数量也就不足，高校就难以生存下去。为此，政府应当改革高校的拨款制度，将拨款与办学业绩挂钩，在同等水平高校内形成一种良性的竞争机制，并维护竞争的公平、公正和公开透明，以便能够科学、有效地约束高校的办学行为，促使高校提高办学质量。
第三，社会参与度低。美国高等教育的发展在很大程度上得益于独立于政府的第三方中介机构的参与。各种政党、协会等机构成为高校与社会民众沟通的最有效途径，一方面，社会民众可以对高校提出办学思路等方面的要求；另一方面，高校也能随时掌握社会的需求，调整办学方向，使办学方向始终与社会发展需求保持一致。中介机构的存在是美国高等教育健康发展的重要保障。因此，中国应建立、健全第三方中介机构。建立的中介机构可以是官方的，也可以是非官方的，但无论是哪一种，都必须有完整的法律体系作为保障。只有健全相关法律、法规，才能使高校办学摆脱政府掌握一切的现状，让社会各方面都放心，从而有利于高校的健康发展。
三、美国高等教育管理体制对中国高等教育管理体制改革的启示
通过对中国和美国高等教育管理体制特征的梳理，可以发现，虽然不同的文化传统和社会背景的差异必然孕育、形成不同的高等教育管理体制，但是，美国高等教育管理体制对中国高等教育管理体制改革还是有一些启示的。
（一）应以管理权责划分为核心，重新划分权力，寻求权力制衡
当前，中国高等教育管理体制改革的主导思想是“向基层和高校放权”、“转变政府职能”，以此促使高等教育管理体制向“多级管理、地方为主、政府为辅”的方向进行变革。在中国高等教育管理体制改革的过程中，要从两个维度上解决好相关问题。首先，在纵向上，中央政府调控和地方政府统筹之间的冲突必须得到解决。为此，中央政府应在诸如经济发展、社会公平、国家安全、人权保障、教育政策和教育目标的制定等社会性和原则性问题上进行有效调控；而在确定地方性教育目标、制定地方性教育政策和实施范围上，地方政府应该始终坚持通过财政、法规等途径对高校进行管理。其次，从横向上看，各级政府应通过划分权力实施范围来解决问题。各级政府应该负责高校管理的宏观调控，重点放在立法、颁发指导性文件等方面；而非官方组织应主要负责高校管理的微观调控方面。为了发挥这种协调的功能，还必须特别注意提升参与高校管理的社会组织的知名度和影响力，这样才能实现高校管理方面的权力制衡。
（二）应以法律化建设保证高等教育管理体制的有序高效运行
改革开放以来，中国的法制建设取得了长足进展，特别是1997年中国共产党第十五次全国代表大会确立“依法治国”方略以来，各行各业的法制化建设进程进一步加快。但是，在一些比较特殊的行业和情况比较复杂的领域，特别是在高等教育管理体制的问题上，如何加强法制建设，相当多的人还存在模糊认识，在此方面的实践也显得滞后。一直以来，与高等教育管理有关的法律总被认为是其外部保障，但是实际上被称为“内在技术基础”更为贴切。[6]只有将高等教育管理体制建立在法律的基础上，以法律来明确高校活动的基本原则，真正在高校管理的过程中做到“有法必依，执法必严”，使高等教育管理从宏观体制到具体实施操作的每一项措施都能得到法律的支持、约束和规范，才能使中国高等教育管理体制进一步接近法律意义上的完善和成熟。
（三）应以高校自主办学为目标，坚持高校依法自主办学
与中国的高校相比，美国的高校拥有较大的办学自主权。尽管美国高校办学的自主权很大，但也未出现人们担心的“一放就乱”的现象。当然，这与以下几个方面的因素是密切相关的：一是其国民素质较高，自治的传统和习惯起到一定作用。二是有健全的法律法规，这使得高校的行为具有一定的框架约束。三是有较为发达的市场机制，这使得同类高校之间存在一定程度的竞争，在此形势下，高校要想生存就必须保持良好声誉、发挥学校特色、保持行业领先地位。由此可见，中国的高等教育管理体制改革必须坚持高校的依法办学、自主办学。所谓“依法”是指政府应为高校的发展提供客观层面上的基本保证；“自主”是相对于以往政府主导模式下管理太严而提倡“适当放权”，培养学校的主体意识。同时，还要鼓励高校形成自己的特色，适应市场竞争，找准自己的位置，寻找发展的空间。
（四）应构建对高校管理的广泛的社会参与机制
美国等发达国家的高等教育管理体制的一个非常重要的特征就是社会参与的广泛性。实践证明，社会的广泛参与不仅能够保证高校科学、民主决策，还能调动各方力量支持高校办学，减轻国家的财政负担，应当说，这是提高高校的社会适应性、推动高等教育加速发展的一个重要途径。高校的生存与发展离不开广泛的社会支持，在高等教育全球化趋势日益明显的情况下，高等教育管理的社会广泛参与对推动高等教育发展的作用尤为明显。因而，中国在改革高等教育管理体制的过程中，必须构建对高校管理的广泛的社会参与机制。 中国社会主义市场经济体制的运行和完善，使社会民主化程度不断提高，从而也必然引发社会各界对参与高校管理的强烈愿望，企业界在此方面尤为突出。可是，目前高校管理与社会脱节较为严重，在此形势下，要使中国的高校管理实现广泛的社会参与，笔者认为，可以从以下几方面入手：一是应在保证高校具有明确归属权的前提下，建立适当吸收社会人士、学生、社会团体、学生家长等校内外人士参与管理的模式。二是应在政府层面上建立由政府、高校、社会人士组成的高校管理决策机制，从政策法规方面保障社会民众参与高校管理。三是健全社会监督机制。可以将高校的效益和办学质量委托或组织有关社会团体进行评议，以便促进高校教育教学质量的提高。四是应规范高校的办学行为，提高高校办学的准入门槛，建立一个政府既积极支持又严格把握标准的办学体制，只有如此，才能确保高校的办学不偏离正确方向。
综上所述，美国高等教育管理体制的基本特征是法律的保障和权力的制衡、对本土文化与环境的契合和适宜，以及在高校管理上的广泛社会参与。这为中国高等教育管理体制改革提供了以下启示：中国应当以管理全责为核心重新划分权力，为高校“放权”，增强高校的办学竞争力；应完善现有的高等教育管理机制，为高校运行提供内在的技术基础；应建立社会广泛参与的高校管理机制，使高校在社会的监督下，与社会的发展需求保持一致。
