地方政府土地财政问题研究
一、地方政府土地财政的概述
（一）土地财政的概念界定
“土地财政”是地方政府依靠和利用土地的所有权及管理权，进行财政活动和利益分配，利用土地转让等方式获取土地收益作为地方政府的财政收入，目的在于筹集资金以缓解财政收入不足和地方建设发展所需。对于土地财政这一概念我国有许多专家学者进行了概括，中央党校周天勇教授（2008）直观揭示地方政府的做法，将“土地财政”戏称为“卖地财政”。朱秋霞在她的《中国土地财政制度改革研究》一书中写到，“土地财政”指的是地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。从内容上，土地财政收入包括了房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等土地税收，通过土地使用权出让获得的土地出让金和土地融资途径获得的收益。也有学者将“土地财政”分为狭义和广义化，狭义的土地财政是指土地出让金收益。广义上的土地财政是指除了土地出让金收入外，还有其他土地出让的相关收入。
（二）土地财政在地方政府中扮演的角色
土地财政，在地方政府中扮演十分重要的角色，作为地方政府发展经济的一种工具，有着重要的意义，但其利弊均有。在城市化的进程的初期，土地财政有着重要的意义。但是，随着工业化、城市化进程的深入，土地财政出现的问题也日渐凸显，可能会影响民生问题加重、带来经济风险、导致权力寻租等，成为中国财政可持续发展的障碍。
1.正面积极的效应。首先，“土地财政”加快了我国工业化、城镇化进程，促进了城市的繁荣发展。不仅增加地方财政，保证地方政府正常运转需要和促进经济发展，而且对财政收支的缺口进行了弥补，促进了地方政府经济的发展。其次，土地财政缓解了地方政府财政支出压力，为当地的发展提供了资金的保障，有了稳定财源就能有效促进和发展工业化和城市化的进程。在政府进行出让土地时，主要有公益性用地、经营性用地和工业性用地三种用途。公益性土地是政府保障公民公共服务需求的载体，没有收益回报。工业性用地与经营性用地用途类似，都是以招商引资的方式来促进城市发展，是它的重要载体。如果财政收入的来源仅仅是中央的转移支付以及政府其他收入，是不利于城市基础设施的建设和发展的，因而减缓了城镇化与工业化的发展进程速度。最后，土地财政和土地金融的形成，以及中国城市建设突飞猛进的发展，就在于政府通过经营土地，通过土地转让或批租等形式获得土地收益，形成一部分财政收入，从而就积聚了大量建设资金。
2.消极方面的影响。中国土地制度存在的缺陷及陈旧的土地财政机制，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能是纸上谈兵。我国是一个人口大国，在有限的土地资源上，“人多地少”的现状使得人均耕地面积不足，最终导致突出的人地矛盾。当今地价上涨，房价飙升，加剧了民生问题。土地财政增加了寻租、挪占、贪污腐化等行为的发生。地方政府自身的知法犯法现象很多，特别是地方官员在进行土地审批时，极易有寻租行为，对出让金的挪占，造成土地收入的流失等腐败行为层出不穷。
二、地方政府在土地财政中存在的问题
（一）我国地方政府土地财政的发展现状分析
土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源，为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时，《中国经济周刊》曾报道，一些地方政府在推动经济增长和扩宽财政收入渠道的双重压力下，出现了不同程度的“卖地冲动”，尤其是把土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，过度依赖于土地财政收入，被外界所诟病为“土地财政依赖症”。财政部公布了2013年全国财政决算情况，土地出让金收入决算数为39073亿元，是预算数的152.6%，国有土地使用权出让收入首次突破4万亿，达41266亿元，同比增长约45%。同时，中国经济周刊、中国经济研究院联合研究并发布的“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”，23个省份“土地财政依赖度”排名上，北京土地偿债总额第一，浙江依赖度以66.27%排名第一，天津以64.56%排名第二。说明浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还。
（二）土地财政下地方与中央政府的利益博弈导致的问题
在土地财政下，中央政府与地方政府的利益倾向关系。在政府使用和管理土地过程中，一些数额巨大的土地收益来源，即土地出让金及土地有偿使用费用，对地方政府的财政收入情况有着重要的影响。土地财政的行为主体是各级地方政府，而不是中央政府，获取经济利益是地方政府出让土地使用权的目的。对中央政府的利益倾向来说，中央政府向来是以大局为重，长远的考量不同的利益关系，统筹全局。首先，在土地财政问题上，中央政府与地方政府的利益是相互矛盾的，一方面放权处理土地出让金，有助于解决地方政府在财政收入困难，另一方面，土地的高度膨胀，过分依赖财政收入的地方政府的地方经济发展模式扭曲，高房价使得人们有苦难言。其次，中央政府相对地方政府而言，它的利益目标更加多样化，在耕地问题上，中央为了保证土地资源的均衡有序利用的实行，主张保护耕地，而地方政府违背了这一意愿，如地方政府违规征地、过度形式化的强调城市化，增加其地方财政收入，使得耕地面积逐渐减少。地方政府的利益主要表现在三个方面：增加地方财力、赢得晋升机会、谋取私人利益。地方政府在追求这三个利益的背后，所应保障农民百姓的公共利益，而这个所谓的“公共利益”背后隐藏了巨大利益因素。 （三）土地财政中地方与中央政府的利益冲突问题
1.地方与中央政府的利益冲突体现。中央政府主要从宏观上把握民众的利益，在土地财政方面，中央政府对地方政府在审批和征收土地上是加以严格控制的。地方政府对土地发供应要严格的控制，这也是满足中央政府的要求。中央政府一般会把社会公共利益作为主要的考虑，通过制定或下达政策指令来束缚地方利益的扩大，但是地方政府对下达的指令和政策都以追求地方利益最大化的考虑来执行，或者滥用中央政府赋予的权力，进行垄断或封闭信息，达到自己的目的。房地产行业是地方政府发展经济的重要产业，房地产的销售额占国家GDP的增长的份额比一般行业的大，如果地方官员提高政绩便可把目光放在房地产行业上，因为GDP是衡量一个地方经济发展好坏，人们生活富裕的一个衡量指标，地方官员为了在短时间内获得良好的政绩，以推动城市化进程作为行动目的，大力发展土地产业，滥用职权批地征地，造成对地方实体经济的压制，资源浪费严重，地方民众与政府之间矛盾加深。在此基础上，地方政府与中央政府的矛盾也开始浮出来，尤其地方政府对于中央政府下达的政策文件，地方政府通过一系列的筛选，对本地区有利的就实施贯彻，对下发的政策实行选择性执行方式，通过抵制的方式或冷处理的表现来对其认为不利的方面，这就形成了地方政府与中央政府间的“利益博弈”。
2.地方政府土地财政的利益分配问题。在计划经济时代的中国财政体制下，“统收统支模式”是中央与地方财政的关系模式，由于中央与地方财政的关系影响下，各级地方政府一是没有独立的预算，二是在税收征集和财富支配上也没有自主权。而各级地方政府利益高度的一致性使得地方政府自主能力得到提升，而地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动，其行政行为对中央政府或上级政府的依赖程度的不断下降，地方政府土地财政的利益就突显出来。土地出让所得到的资金也开始逐渐成为地方政府弥补财政缺口、推动经济迅速增长和发展经济等方面的重要资金来源。因此，为了推动地方经济的发展，即基础设施建设，工商业的发展、社会治安、城镇化及居民生活水平的提高等。地方政府随意使用土地财政这一重要资金来源，因此，造成了地方发展和地方经济增长对土地财政的过高依赖。如图所示，土地财政占地方政府财政收入的比重是逐年增加的。
土地收益的分配的矛盾主要有土地收益在政府之间的分配问题，由于土地价格由稀缺性和位置两个影响因素决定，在土地供给不变的情况下，土地需求就决定于稀缺性，而通过出卖土地就可直接获得土地升值收益，土地升值最终会表现就是在房地产等不动产的升值上，通过出售土地获得土地升值收益，但是会带来负效应，也就是会诱使地方政府大量征地卖地，造成土地资源的浪费，损害原土地使用者的利益。还有的矛盾就是土地收益在政府与原土地使用者之间的分配问题。土地所有权实际控制在地方政府手中，土地升值收益在地方政府与土地使用者之间的实际分配比例取决于谁处于强势地位，在征地过程中，地方政府既是运动员，又是裁判员，因为针对土地的权力方面有着不可逾越的地位，特别是土地的确权、补偿权等。正因为地方政府在土地征用中处于强势地位，开发商等土地需求者往往只与地方政府谈判，与之进行利益博弈，农民等土地使用者就成为了撇在一旁的路人。
三、解决地方政府土地财政问题的建议
“自利”是每个人的特性，政府也是一个利益集团，为了谋求自身利益的最大化，逐步的推动了土地财政的形成与膨胀。治理土地财政所形成的问题，需要在规范的预算体制内，建立起地方政府财权与事权相对称的机制，降低地方政府对土地出让金的依赖。改变地方政府土地财政行为的政治及财政动因，通过转变地方官员的政绩评价体系、对地方政府角色的合理定位、转变地方政府职能等方式来制约或切断地方政府“以地生财”“以地谋升”的行为动机。
政府官员和其他个人、组织一样，同样追求利益最大化。地方政府政绩考核体系及地方政府职能都应进行适当的改革和合理定位，特别是地方政府的“以地生财”、“以地谋升”的动机推动了土地财政的膨胀，需要对其进行治理。所以可以采取对现有的政府的行政体制进行筛选，把不合理体制进行改革，改变地方政府土地财政行为的政治、财政动因。
只有对农民权益的保障，使其成为真正的土地长期使用者及所有者，节约土地资源，改变目前的耕地补偿费形成机制。在我国征地制度的根本缺陷是忽视农民的土地权利。要更清晰地界定征地过程中的“公共利益”。才能有效的解决地方政府与原土地使用者的利益矛盾。更清晰地界定征地过程中的“公共利益”。
