对加强文山州旅游业法制环境建设的分析与思考
中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）06-0354-02
文山州的旅游业虽起步较晚，但已在改革开放的实践中，伴随着国民经济的发展而兴旺起来，形成了具有一定规模的产业群体。然而同一切新生事物一样，文山的旅游业作为一个新兴产业部门还有许多不成熟的地方，尤其在法制建设方面。因此，建立一个健康的、符合旅游业本身发展规律和体现地方特色的法制环境，是当今文山旅游业面临一个无法回避的事实。
一、文山州旅游环境资源概况
文山壮族苗族自治州位于云南东南部，辖文山、砚山、西畴、麻栗坡、马关、丘北、广南、富宁8个县，114个乡（镇），其中民族乡17个。辖区总面积3.15万平方公里，麻栗坡、马关、富宁3县与越南社会主义共和国相接壤，国境线长438公里。2013年全州总人口338.2万人，少数民族人口191.1万人，占总人口的56.7%。文山州自古就是一个多民族分散而又混合杂居的地区，境内11个民族和睦相处，共同发展。早期民族有壮族、彝族、苗族、瑶族、傣族，之后相继有汉族、回族、白族、布依族、仡佬族、蒙古族等迁入，各民族在长期的生产、生活中形成了互通有无、互相交融的多元文化格局。较有代表性的节庆有红饭节、火把节、赶龙街、草马节、盘王节、花山节、男人节、祭龙节、祭田节、冬月节等；有代表性的舞蹈有踩花山、芦笙舞、弄牙歪、三步弦、神灯舞、纸马舞、斗牛舞等；代表性的音乐有扬琴说唱音乐、芦笙词说唱音乐、乐西土戏、民歌、词经音乐、洞经音乐、花灯、壮戏等。由各民族人民从劳动生活中和节日庆典、婚丧、宗教中衍变出来的民族服饰、民族体育、舞蹈、音乐等是颇具吸引力的民俗风情类旅游资源。在历史发展的长河中，文山州各族人民创造了多姿多彩的民族文化。如壮族的长诗《幽骚》、苗族的长诗《金笛》、彝族的长诗《铜鼓王》、瑶族的长诗《桑妹与西郎》；壮族的壮锦，苗族的蜡染，瑶族的银饰等，皆是民族民间文学和民族工艺的精品。
文山州还有着得天独厚的资源，神奇秀美的多娇江山。北回归线穿境而过，气候宜人，资源丰富。林海茫茫，生长着117种国家级珍稀树种；肥沃的大地，蕴藏着55种宝贵矿产。集健康与富裕为一身的神奇文山三七；有极富地方特色的辣椒、八角、八宝米、草果、阳荷、烤烟、茶油、茶叶等等。大自然的鬼斧神工，雕琢出了文山美不胜收的一处处奇地仙境：有国家4A级旅游区丘北普者黑旖旎的湖光山色；有广南坝美世外桃源般的田园风光和多姿多彩的壮家风情；有广南三腊瀑布的奔涌和文山老君山的云蒸霞蔚、绿林如海。文山州地处中国――东盟自由贸易区和泛珠三角经济区两大国际国内区域合作的“结合部”，是构建“两廊一圈”战略的连接点和中心区域，是中国内陆腹地进入东盟国家最便捷的通道，也是云南连接泛珠三角与东南亚、南亚合作金色桥梁的必经通道和桥头堡。
二、加强文山州旅游法制环境建设的重要性和紧迫性
旅游业的法制环境，主要指的是与旅游业有关的法律、行政法规、条例、地方法规、旅游资源管理制度等对旅游业的影响，由立法、执法和旅游法律意识等多方面构成。就立法而言，既包括了旅游法律的国内渊源，也包括了国际渊源。就法律效力来看，由旅游基本法、旅游专门法规、旅游相关法规、地方法规这样一个完整的体系构成。以此指导旅游业的发展，保证国家旅游发展计划的实施。旅游法的法律关系主要由旅游者、旅游公司和旅游行政机关三方主体构成，各享有一定的权利并承担相应的义务。
1.法制环境建设是旅游业发展的保障
旅游由于关联度大，而涉及面广，它涵盖了游览、购物、娱乐、餐饮、住宿、交通等诸多方面。旅游业的发展除资金的投入外，还和社会的治安环境的好坏、社会风气、社会文明程度的高低有极大的关系，从法制环境的角度讲，它与立法、执法、普法、守法、法律监督、法律服务等诸多环节，应引起足够的重视。
根据旅游学发展理论，地方旅游业的健康发展，需要内部条件的具备和外部环境的完备两个方面。内部条件指具有良好的旅游资源，即自然风光、人文环境、民俗风情等；就外部环境而言，首先要有社会环境，即旅游资源，如旅游目的地的风俗民情、旅行社、餐馆、旅游交通、购物、娱乐场所等其它旅游企业的行业规范与否均为此类；其二要有政治环境，即应具备发展旅游业的良好和平条件，保障游客生命和财产安全的保护政策和治安环境；其三为法制环境，主要是指与旅游业相关的法律、行政法规、条例、地方性法规、旅游管理制度和救助等对旅游业的影响这些规范的旅游法律关系各主体之间的权利、义务及相关法律责任的各类规定和制度，是旅游业得以良性发展的保障。法制环境的建立是旅游经营的决定性因素，因为法律制度作为国家意志的体现，可以对其他方面，如社会环境等进行强制性的规范，使旅游环境的其他方面达到和国家旅游导向、旅游服务的一致性。故此旅游业与法制环境的关系十分密切。良好的法制环境能为旅游业的发展提供完备的法律秩序和保障，反之将严重影响和阻碍旅游业的健康发展。
2.旅游业的健康良性发展，迫切需要强化法制环境建设
旅游业是地方服务业的龙头、突破口、重中之重。由于旅游业涉及着多行业、多部门，综合性、关联性、带动性及强。相关专家分析，旅游业涉及29个部门和108个行业。据世界旅游组织统计，旅游业每收入1元，可带动相关产业增加4元收入；旅游业从业者每增加1人，对社会可增加4.2个就业机会；旅游业产出每增加1万元，社会总产出可相应增加3万元；旅游业每投资8万元，可提供5个就业岗位，高出工业就业率2-5倍。据国家发改委预计，在今后的十年内，旅游新增就业岗位将达4000万个，年均增加就业人员70万人，间接就业350万人。据资料分析显示，世界服务业平均占GDP的64%，发达国家如美国、德国占到70%以上，发展中国家只占43%。我国为40.3%。云南服务业比江苏、广东、浙江分别低出2.7、4.6、6.8个百分点，比全国平均水平低8.2个百分点。而文山州服务业滞后的一个重要原因，就是没有充分发挥旅游业的拉动作用。然而要充分发挥旅游业的龙头拉动作用，必须加强完善旅游立法，以法律、法规为依据，实现依法、规范、科学管理。 3.旅游业属朝阳产业，尤其需要法律支撑
改革开放30多年来，文山州的旅游业从无到有、由小到大、由国内线发展到国外线，发展成长为国民经济重要的支柱产业，对文山州经济社会的贡献度大大提升。2010年，旅游总收入相当于全州GDP的比重，由1998年的3.7%提高到6.6%，旅游税收占全州财政收入的6.2%，占全州地方税收的7.82%；旅游从业人员由1998年的500多人增加到2010年的20000多人。正是由于旅游业处于这样一个特殊位置，发展大旅游、特殊旅游，建设大产业，文山旅游部门的确力不从心。正由于产业强势与部门弱势的极不相称，尤其需要法律对整个行业、整个社会进行规范，进行促进、保障和监督。
三、文山州旅游业法制环境建设中存在的问题
地方旅游法制建设是全国旅游法制建设的重要组成部分，“十五”以来，旅游业作为国民经济新的增长点快速成长，文山州旅游法制建设步伐也抓紧跟进，出台了《云南省文山壮族苗族自治州文山普者黑风景区保护条例》、《云南省文山壮族苗族自治州文山老君山保护区管理条例》等针对性教强的规章和规范性文件，内容涉及资源开发与环境保护、旅游安全、旅游商品生产等。但由于文山州的旅游业全面起步较晚，同全国全省的旅游法制建设过程一样，较多表现为以行政手段进行管理，而随着国家法制建设步伐的整体推进和旅游业的快速发展，旅游业的发展和管理必须进入法制化的轨道，依法治旅的工作格局将全面形成。客观地说，目前文山的旅游业正处在初级阶段，从理论和实践的结合上来看，因文山改革开放较中东部较晚，经济发展滞后，基础建设比较薄弱，旅游主题不明确，特色不宣明。虽在旅游法制环境建设方面，也做了一些工作，但仍然还存在很多问题，主要表现在：
1.法制观念淡薄。旅游业的法制环境，不仅取决于旅游业相关法律法规的健全与完善，更为重要的是旅游法律关系各主体之间法制观念的建立。即各级旅游管理与执法部门，以及旅游业的各级主管部门对旅游法律法规的充分理解与尊重，并在实践中自觉按照旅游业发展的客观规律和相关法律法规的规定进行管理与运作。但在实践中，由于旅游业在国民经济中的覆盖面较广，各关系主体错综复杂，加上长期的“人治”思想的影响，政府的旅游法制观念淡薄，旅游规划与管理随意性很大。
2.相关立法工作滞后。由于旅游法律制度的不健全，旅游市场出现了许多问题，即旅游宏观调控乏力；行政管理部门权威不够，缺乏强有力的调控机制。突出表现在，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施尚未跟上，使行业管理造成既无“权力”又无“法力”的局面。从全国的情况看，一是基本法缺失，至今尚缺乏统一的旅游基本法。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法，要确定旅游业的发展方向、发展宗旨和政策原则。2001年九届人大四次会议上，占代表总数1/10的人大代表提出关于旅游法的议案，为旅游法的出台奠定了良好基础。但由于种种原因，旅游基本法至今未能出台，使旅游业在国民经济发展中处于何等地位没有界定，导致相关支持政策很难制定，旅游资源如何开发利用、如何实现旅游业的可持续发展等等问题均缺乏法律依据。二是旅游立法不配套，有些旅游法律制度仍然一片空白。旅游产品是一种特殊的产品，特别注重旅游者的精神消费，旅游者一旦在消费过程中权益受到侵害时如何赔偿应有专门的法律规定。在旅游业发达的国家在立法活动中早已充分考虑到旅游者的重要性，在单项法规和基本法中对旅游者的权利、义务及保护都作了比较详尽的规定。然而我国的法规、条例中更多的是对旅游企业或从业人员的行为、职能、职权、责任、等级的规定，一旦发生旅游者与旅游经营着的纠纷，目前只能运用《民法通则》、《合同法》和《消费者权益保护法》来解决，使得在处理行业特殊法律关系时有一定的局限性。旅游业最突出的问题之一就是在旅游活动中旅游纠纷频发，而法律却没有相应的规定；如没有旅游合同、住宿合同的规定，也没有旅游企业免责或限额赔偿的规定，更没有精神赔偿的规定，导致司法处理争议不断，严重影响旅游业的健康发展。三是有些法规明显带有应急性和暂时性的特点，与市场经济、国际惯例和旅游业的可持续发展不相吻合。在旅游资源的管理体制上，许多法规还留有计划体制的色彩。四是旅游立法模式上的滞后性。我国的旅游立法还存在着在指导思想、制度结构等方面仍遵循传统立法的轨迹，受传统立法观念支配，旅游立法仍存在部门保护主义、地方保护主义现象，旅游立法仍严重受制于大陆法系部门法理论的制约。
3.地方保护主义严重。首先旅游不仅是一个综合性、渗透性极强的产业，也是一个跨区域极广的行业。近年来，文山州各县的旅游业出现各自为阵，地方保护主义严重，无法进行资源的有效整合，使得旅游优势企业不能在市场竞争中脱颖而出，在一定程度上影响了旅游市场的整体发展。同时对旅游经营者的经营资格条件和旅游投资项目缺乏宏观调控，致使旅游市场盲目投资和重复建设的现象屡禁不止。其次，旅游业作为第三产业，它的发展在很大程度上需要与当地经济、政治、社会及法制环境等因素相联系。但个别地方的管理和执法部门却从部门利益出发，对国家政令和旅游政策法规采取实用主义态度，符合自身利益的就认真，不符合自身利益的就做做表面文章，甚至敷衍推诿，应付了事；有的旅游景点对宰游客、乱收停车费、非法运营等放任不管；对群众的宣传教育、规范旅游服务行为坚持不够；有的部门有令不行，有禁不止，从而造成部分地方旅游市场秩序混乱。
四、加强文山州旅游业法制环境建设的对策建议
良好的法制环境是旅游业健康发展的重要保证。立法、执法、普法、懂法和守法是优化旅游法制环境的重要内容。
1.强化法制观念。随着改革开放和旅游业的迅速发展，特别是进入21世纪以来，国家陆续公布了一系列关于旅游业的法律法规，省、州也都出台了一些地方条例和相关细则，但时至今日，文山旅游业的法制化程度依然较低，“人治”的问题依然较为突出。因此，大力强化旅游从业人员的法制意识，认真维护旅游业相关法律法规的尊严是现阶段的重点工作。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是在旅游法制化的进程中的一个重要保障体系，也是由“人治”到“法治”的具体体现。在法制建设的“十六字方针”中，“有法可依”指的是旅游立法，而“有法必依、执法必严”指的就是法律的贯彻和执行。没有执法，再好的法律也只是一纸空文。在一定程度上讲，文山旅游业法制环境的完善最艰巨的任务不在立法，而在普法、执法。有法必依不能只停留在口头上，应该普及到各级领导干部和各族人民群众中，更应贯彻在执法实践中。 2.拓宽立法领域，健全法律法规体系。应从“大旅游”的观念出发，拓宽旅游环境保护立法领域，在国家相关法律的基础上结合文山州旅游环境的实际，针对现有的各种森林、公园、特别保护区、古建筑和文物以及在城市绿化、防治污染等方面，制定出台相关的地方性法规。在保护环境的基础上，积极推动旅游资源的可持续性开发。
2.1完善现有的旅游法律法规。由于地方旅游法的出台比较复杂，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游业的发展又迫切需要法制来规范，因此，旅游行政机关可以再自己职权范围内，抓住旅游业发展的关键环节，有针对性的制定出较有可操作性的地方旅游法规。如文山国境线长438公里，旅游餐馆目前文山已经具有了一定的规模，而且是旅游业中的一个主要环节，应加紧制定《旅游涉外饭店管理规定》，还应抓紧制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展急需的法规，尽快改变旅游管理无法可依的状况。同时还要根据旅游业发展的需要，抓紧配套及完善已经出台的规章制度，使其具有可操作性，另外还要根据旅游业发展的需要，修改、补充、完善现有的旅游法规。
2.2健全旅游业执法机构，提高执法水平。有法可依，有法必依，执法必严，违法必究是旅游执法必须坚持的原则。在旅游国际化的进程中，不仅要有体系完备的旅游法律，而且还应十分重视旅游法律环境的另一个重要内容――旅游执法。旅游执法就是旅游法律的适用，它是旅游法律实施的重要方式之一，主要指国家旅游管理机关及其工作人员，依照法定的职权和程序，把法律规范运用到具体的人和组织，并对违法者实行制裁的专门活动。对旅游执法机构的职能要进行量化、分解，实行目标管理，坚持经常化、制度化、规范化，确保执法机构的人员、经费、管理措施落到实处，这样才有可能加大对旅游市场的执法力度，对旅游企业、旅游者的合法权益予以保护，依法查处旅游市场发生的坑蒙拐骗等不法行为，对保护和发展大旅游，实现严格、高效、公正、公平的执法。还应学习和借鉴旅游发达城市在综合执法方面的成功经验，积极探索文山州在旅游法制环境建设中的专业执法、联合执法的新路子，由政府牵头组建文山州旅游综合执法队伍，避免政出多门，交叉执法、多头执法、重复执法和旅游执法检查的随意性。
2.3抓紧制定《文山壮族苗族自治州旅游管理条例》。为保护和合理开发旅游资源，规范旅游市场秩序，保障旅游者、旅游经营者及旅游从业人员的合法权益，促进旅游业可持续发展，应制定一部切合文山州实际的旅游管理条例是当务之急。从法律的角度看，它是根据本地的具体情况和实际需要制定的，在调整对象、权利与义务、罚则等方面规定得更为具体，具有更强的可操作性。因此，《文山壮族苗族自治州旅游管理条例》应突出区域特色和民族特色。主要体现在三方面：一是明确文山旅游业发展的定位和发展目标；二是突出区域特色和民族特色，即突出自然风光、民族文化特色等；三是强调打造州域旅游品牌。
3.加强旅游执法和监督。执法是旅游法律保障的关键，决定了旅游法规是否能切实发挥作用。法律的全面、严格、公正、有效地实施，将为旅游业可持续发展提供一个良好的法制环境。加强旅游业执法监督，一是要运用法律手段来规范、调整旅游资源在开发、利用过程中的各种违法行为，强调法律责任，使有限的资源得到最充分的利用保障；二是要建立健全旅游行政执法监督机构，加强建设高素质的旅游行政执法队伍，健全执法制度，促进执法程序化、规范化，不断提高执法效益和效率以及行政执法的权威，切实发挥法律的调整作用和保障作用；三是切实发挥地方人大及其常委会、有关行政机关以及社会舆论的监督作用，加强对旅游法规实施情况、旅游行政执法情况和群众守法情况的全面监督，保证旅游业向健康方向发展。
总之，应将旅游的法制环境建设和旅游宣传教育工作纳入法制化的轨道，使其有法可依，有章可循，走上规范化、法制化的路径，为文山旅游业的可持续发展提供保障。
