财政中期滚动预算在部门预算中的应用研究
一、引言
随着我国财税体制的不断深化改革，部门预算体系不断地完善，现阶段，部门预算中一些短视性、随意性等缺陷的存在，导致预算工作的总体质量受到比较大的影响。为提升预算管理和控制，并加快建立现代财政制度，今年发布了《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），该意见对今后财政预算的编制引入中期财政规划、三年滚动财政预算，使得政府花钱将更具有前瞻性、有效性和可持续性，进而促使部门预算体系更加完善的发展。
二、财政预算管理现状
我国在进行财政预算管理时，主要是对年度预算进行管理，也就是说，在进行预算编制工作时，周期为财政年度，将本年度的收支预算及明细列出来，对于本年度之后其他年度的财政预算，并不会在本年度中做出安排，年度财政预算是每年都需要进行的工作。此种财政预算管理的实施有利于预算资金统计分析的有效开展，但是在实践的过程中，财政年度预算管理方式也暴露出一些缺点，主要表现在以下四个方面：
（一）不利于中长期发展规划的实现
国家对于整体的宏观发展会制定相应的政策，而这就是国家整体预算编制的来源；地区在发展经济时，会按照合理的发展规划来执行，而发展规划就是地区制定预算的依据；部门在进行预算编制时，所依赖的是其战略目标。无论是国家，还是地区或是部门，在进行发展规划的制定时，周期多为3～5年。财政预算的编制周期为一年，只对本年度内的各项工作计划实行支持，这与国家、地区、部门的中长期计划之间匹配性比较差，无法有效的支持中长期发展规划的实现。
（二）跨年度工作的开展和资金管理受到限制
通常来说，一些比较重大的项目在实施时，其所需的周期经常会跨年度，这样一来，在制定项目资金的整体规划时，会受到财政预算的限制，致使项目资金规划的完整性比较差，而在推动跨年工作发展时，难度也比较大。[1]另外，有些项目受到立项周期、分阶段拨付资金等因素的影响，预算执行需要跨年度进行，这导致在对资金管理时，有效性比较差，管理效率也比较低。
（三）不符合预算绩效管理的要求
有些预算项目在开展时，在财政年度周期内无法体现出绩效的效果，如公共工程。因此，此时开展的绩效评价准确性就会比较差，无法将资金绩效准确的体现出来，这与绩效管理的要求是不符合的。
（四）风险预判能力比较差
对于一些财政投入来说，当前的时期内，并不存在风险性，但是在未来的时期内，可能存在着投入增多或者投入损失的风险，这些风险在财政年度内并不会发现。因此，在制定财政预算时，并不会制定风险防范与控制措施，等到风险发生时，将会带来非常严重的影响，甚至产生财政资源浪费的现象。[2]
三、中期滚动预算的定义和发展历程
（一）中期滚动预算的定义及特点
中期滚动预算，是指在中期宏观经济和政策规划的指导下，对预算进行连续滚动的管理。在中期滚动预算中，预算期并不需要与会计年度相一致，而是将多个会计年度都包含在内，通过滚动的方式逐期向后，预算期始终保持在一个固定期内。在制定中期滚动预算时，第一个预算规划的时间为预算年度，除此之外，其他规划都属于导向性的预算以及指示性的预算。
中期滚动计划具备自身独特的特点，主要表现在四个方面：第一，中期视角。从周期方面来看，公共政策的时间是非常长的，对于公共政策与政策之间关系的强化，取决于预算时间框架的长短，在预算年度之后，2～4年的时间为中期，在制定中期滚动预算时，通常为3～5年的周期，在预算周期不断扩展的过程中，政府逐渐提升预算的前瞻性，从而强化了公共政策的连续性，最终准确的评估了财政效率。[3]第二，预算估计。中期滚动预算的周期相对比较长，因而所具备的精确性会比较低，尽管如此，在进行预算估计时，还是会与中期的宏观经济规划以及财政政策趋于一致。第三，联结政策。预算的支出是由政府来进行控制的，通过公共政策的实施，将自身所承担的职能实现，由此看来，预算与政策之间是相互连接的，在中期滚动预算中，以中期宏观经济框架为依据进行编制预算，同时，还需要与财政政策目标相一致，这将联结政策的特点很好地体现了出来。第四，绩效导向。在实施中期预算的过程中，后续的支出报告是必须要上交的，而且在结束之后还需要提交相应的成果报告，这样做的目的是为了有效实现绩效评价，从而加强预算的可控性，保证预算的科学性。
（二）中期滚动预算的发展历程
从国际上来看，美国是最早实行滚动预算的国家，凯恩斯主义对于国家干预是十分认可的，在经济发展的过程中，为了将经济波动减少，需要对政府和经济进行调控，调控的手段就是预算。在20世纪70年代到80年代，滚动预算得到了大发展，中期预算受到越来越多的认可，主要是因为在经济危机与财政危机的影响下，国家经济的发展受到了比较严重的影响，为了实现经济的长远发展，各年的收支必须要保证在基本平衡的状态中，由此才得到了各国政府的欢迎。[4]近年来，无论是发达国家还是发展中国家，都十分重视中期预算的编制。从我国来看，我国对中期滚动预算的重视程度越来越高。在2014年，国务院制定了相应的深化预算管理制度改革的决定，在这个决定中，明确地规定了我国需要编制三年滚动财政计划，在编制的过程中，国民经济和社会发展规划纲要、国家宏观调控政策与财政预算之间要保持具有一致性，以便于有效地将财政风险降低。
四、中期滚动预算的意义和作用 （一）预算管理水平提升
在编制中期滚动预算时，要充分地考虑实际的经济发展状况，同时还需要参考政府的宏观规划，这样才能保证编制出来的预算具备比较高的科学性，由此看来，中期滚动预算管理对于总量控制来说，有着很好地促进作用。中期滚动预算中包含未来几年内的财政预算，对于未来财政支出的重点项目，都会进行详细的规划与安排，这使得预算的精细化程度和科学化程度显著的提升，对于年度财政预算存在的跨年度限制问题，可以很好地解决，并促使相关职能部门将目光放置在长远的角度上，实现财政收支结构的优化。
（二）加强实施绩效预算
所谓绩效预算，以政府的相关经济和事业计划为前提，在制定实施方案时，根据政府的职能来进行，并与政府的施政目标相一致，同时，在确定方案执行的费用时，应用成本效益分析方法，最终完成预算编制。[5]通过绩效预算的制定，公共资金的使用效率得到显著的提升，同时，政府部门的绩效也能够得到改进。不过，我国当前的绩效预算还不完善，需要进行相应的改革，通过中期滚动预算的制定，促进绩效预算改革的实施，从而真正的发挥绩效预算的作用。
（三）优化预算资源配置
财政资源是有限的，在进行配置的过程中，要实现科学配置，以便于提升财政资源的利用效率。在对预算资源进行优化配置的过程中，需要综合考虑国家的发展战略以及宏观政策，中期滚动预算在编制时，恰好与这两方面的因素相一致，由此一来，通过中期滚动预算管理，可以有效地实现财政资源的优化配置。[6]另外，对于支出结构，中期滚动预算也能够实现优化和调整，这样一来，在实现战略目标的过程中，资金需求得到了有效地保证。
（四）提升风险防范能力
政府在进行财政管理的过程中存在着很多的干扰因素，这使得政府的收入、支出等都受到不同程度的影响，进而导致财政管理存在一定的风险性。在中期滚动预算管理中，中期支出框架以及财政政策计划是其中重要的管理内容，这些内容对财政风险的防范是十分有利的。通过中期支出框架，未来的潜在影响可以准确地确定，从而对财政支出、收入等相应的情况进行科学的预测；而通过财政政策报告，合理的对未来一段时间内的财政风险进行评估和量化。由此，政府防范财政风险的能力得到了显著的提升。
五、现阶段开展中期滚动预算工作存在的难点
（一）缺乏健全的制度指导
对于财政预算管理来说，中期滚动预算有着非常重要的促进作用，为了有效发挥其作用，就需要建立健全的法律保障，然而，我国中期滚动预算发展得比较晚，其法律地位还未得到明确，这也导致相应的规章管理制度建立的不完善。[7]在新预算法中，涉及了预算平衡、跨年度预算等内容，也提出了相应的要求，但是对于中期滚动预算的具体实施，并未进行细化的说明，由此一来，中期滚动预算作用的发挥就受到了很大的限制，无法有效的约束年度预算，这也使得中期滚动预算只能作为年度预算的参考。
（二）缺乏科学的预测方法
从我国中期滚动预算实践的效果来看，在进行预算编制时，细化程度无法满足规定的要求，尤其是在第二年度和第三年度，细化程度更差，难以保证有效性，对于实践来说，具备的指导意义是比较差的。之所以会产生这样的现象，是因为在进行中期滚动预算编制时，使用的预测方法缺乏科学性及准确性，而且预测基础的科学性也比较差，在对未来发展趋势进行预测时，预测结果的有效性比较差，最终影响了预算安排的正确性。从严格意义上来讲，我国所实施的中期滚动预算只能是一个指导性计划，并非真正的预算编制。
（三）缺乏有效的预算绩效管理
年度预算一个显著的缺点就是与宏观政策之间的联系性比较差，对于预算绩效管理的要求，无法实现有效的满足，而中期滚动预算在进行编制时，以财政支出结果为导向，这有效的弥补了上述缺点。因此，中期滚动计划能够满足预算绩效管理的要求，在进行预算绩效管理时，需要将绩效目标准确的明确。[8]从我国当前的中期滚动预算来看，预算的编制及执行是实施过程中的重点，预算绩效管理尚未有效的开展，最终导致中期滚动预算编制价值的无法很好体现。
六、中期滚动预算在部门预算中应用的几点建议
各预算部门是本部门中期滚动预算的编制和实施主体，应当负责做好部门事业发展规划、行业规划与中期滚动预算的衔接，并会同同级财政、发改等部门建立中长期重大事项论证机制；研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，并测算分年度收支数额；组织编制本部门及所属单位部门预算中期滚动预算；组织实施本部门中期滚动预算，并监管所属单位部门预算的中期滚动预算的实施情况；开展本部门的监督自查和绩效自评等工作。针对在部门预算中如何应用中期滚动预算提出以下建议：
（一）完善中期滚动预算的制度规定和操作指引
预算部门如何编制实施中期滚动预算，需要财政部门有明确的制度保障和可执行的操作指引。中期滚动预算的制度需要明确：各部门在中期滚动预算编制和实施过程中的职责分工、编制流程、编制内容、实施方式、调整方式、绩效考核方式等全过程。制度的规定不仅要全面，并具有较强的可操作性、指导性。另外，政府在执行滚动预算的过程中，要加强预算公开，让公众充分的了解预算及其编制过程，从而调动公民参与预算的积极性，通过公民参与，加强了对滚动预算编制的监督，提升了编制的谨慎性及科学性。[9]
（二）提高中期滚动预算的约束力和稳定性
第一年的年度预算编制必须在中期滚动预算的总体框架下进行，后两年预算指引相应年度预算，当需要调整时，须有充分的政策依据并按预算报批程序执行。如果框架的约束力比较小时，中期滚动预算的精细化程度就会降低，最终成为一个笼统的计划，并不具备实际的效力。因此，真正的中期滚动预算应具有较强的约束力、稳定性。
（三）提升项目管理能力做好滚动预算对接
推进中期滚动预算管理的一个重要前提，就是做好预算项目管理。一是要分类别管理预算项目，将预算项目按层次划分，按照不同的政策要求进行编制和管理。区分哪些项目为中长期事业发展规划，需分解细化并分年计划。哪些可以为当期实施执行的具体项目。二是有效提高预算项目的稳定性和准确性。完善项目管理制度和相关程序，项目基本参数，如名称、内容和范围等信息不得随意调整，以保证项目的稳定性和准确性。三是推进项目的全周期跟踪管理。提升预算项目的管理水平，根据项目周期进行长期跟踪滚动管理。同时，建立统一的项目管理平台，将项目管理中涉及的预算、指标、结转和结余等相关信息纳入统一平台，实现项目的全周期滚动管理。 （四）明确预算目标做好项目预算绩效自评
中期滚动预算需要实行绩效评价管理。编制中期滚动预算时，须明确每个支出项目的绩效目标，并在规划实施阶段建立支出项目使用绩效考评机制，根据绩效考评结果，淘汰使用绩效差的项目，增补绩效目标显著的项目。
七、结束语
在当前的部门预算中，主要是采取年度预算的方式，在经济及社会不断发展的过程中，年度预算逐渐的暴露出一定的缺陷，为了弥补这些缺陷，我国开始推进实施中期滚动预算。然而，我国的中期滚动预算还处于起步探索阶段，继2015年初国家发布了《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）后，广东省、山东省等先后出台了一系列“实行中期财政规划管理的实施意见”，根据各地的具体指导意见和规定方式，各部门针对自身特点将尽快开展中期滚动预算的探索和实践。笔者认为，通过中期滚动预算的应用，部门预算管理的将具有更好前瞻性、有效性和可持续性的，优化资源配置的同时，通过信息公开也得到公众的认可和支持。
（作者单位为深圳市住房和建设局）
[作者简介：孔扬（1982―），女，河南焦作人，硕士，中级会计师，2007年毕业于吉林大学商学院会计学专业，2010年就职于深圳市住房和建设局，现在财务审计处工作，研究方向：保障性住房资金管理。]
