农地使用权流转的问题与政策建议
农村土地使用权流转是我国农村经济发展的必然趋势。农民是土地流转的主体，农民对土地流转的认识和态度是诊断土地流转病因，健全流转体系的有效途径。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利：其一，所有权。其二，承包权。其三，经营权。农地流转就是农地所有权或经营权（使用权）在不同农户或经济组织之间的流动和转让，本文中的农地流转只涉及农地经营权在不同经济实体（企业或农户）之间的流动和转让，也就是拥有土地承包权的农户把农地使用权转移给其他主体的行为，包括农地的转包、转租、转让及互换、入股等形式。
一、农地流转进程
进入20世纪90年代后，随着工业化、城市化进程不断加快，大量农村劳动力向二、三产业转移，农民对土地的依赖性越来越小，农村土地流转速度开始加快，并逐步向有组织、有规模转变。特别是近年来，很多养殖大户、专业合作经济组织和农业龙头企业通过土地流转、扩大经营规模的愿望越来越强烈，农地流转进入活跃阶段。
二、土地流转存在的问题
（一）土地流转多为自发流转，流转合同不规范
据调查有88%的流转属私下交易，农户都没有向村委会登记备案。对于流转协议有50%农户是口头协议，35%是书面合同，15%是第三方证明。书面合同大多内容不规范，农户也没有通过合同鉴证，更不知去哪进行鉴定，致使合同内容缺乏合法性。
（二）土地流转后倾向“非粮化”经营
转入土地的农户中有75%的农户种植蔬菜，10%种植果树，8%进行养殖，7%种植粮食。在目前粮价低迷情况下，市场价格高、经济效益好的蔬菜、林果就成为土地转入农户的首选。
三、土地流转问题的原因分析
（一）农民恋土情节严重，对农村土地流转起着阻碍作用
对绝大多数农民来讲，土地仍是其最可靠的依托和归宿。他们共同的想法就是把土地当作是今后的生活保障。造成农民紧握土地不肯放手的原因主要有以下三方面：第一，农业机械化水平不断提高，机械播种、收获作业的面积和范围不断扩大，农业生产的劳动强度大大减弱。第二，随着农业比较效益的下降，部分农民为增加收入纷纷进城打工，然而中国相当一部分农民在第二、三产业的就业并不稳定，随时都有可能回乡重新种田。[1]尤其最近在国际金融危机的影响下，大量农民返乡务工，更把自己的命运维系在土地上。第三，社会保障的完善程度对农民是否愿意离土具有决定性作用。目前中国的社会保障还顾及不到离土农民，致使离土农民缺乏安全感。虽然有些农户非农收入已在家庭中占据了主导地位，但仍然十分看重自己的承包地。[2]因此，在相当长的一段时间内，农民依然会把土地视为生活保险。
（二）土地流转市场不完善，土地流转不畅
农村土地流转已运行多年，目前仍缺少市场中介组织来为之服务，影响了土地流转市场的健康发展，阻碍了土地流转的步伐。
（1）土地流转信息中介缺失，土地流转不畅。土地流转缺少信息服务，流转供给方就难以找到需求方及时处理手中的土地资源，而流转需求方则难以找到适合其经营的土地规模和地理位置，导致土地流转不畅。
（2）土地流转缺少市场中介的引导，流转价格混乱。土地流转价格理应由市场规律决定。但目前许多地方土地流转仍处在自发状态中，流转价格只是双方达成的协议价格，[3]而不是由市场供求决定，体现不出土地区位性，造成土地流转价格混乱，进而阻碍土地流转的可持续发展。
四、健全农地流转政策建议
（一）健全土地流转服务中介体系
基于农民自身力量薄弱，土地流转必须要有流转中介为之引导、服务。各地区应从流转程序和流转信息两方面着手，健全土地流转中介服务体系，为土地流转开辟更广阔的空间。
（1）健全土地流转程序管理。土地流转中介服务机构要有明确的服务流程。首先，要求出让方提交流转申请书，对受让方要审核其资信和能力。其次，评估土地质量，确定流转价格。第三，提供统一规范的流转合同，指导流转双方签订合同并对其鉴证。最后，服务机构和村委会协调合作，促使流转方即时登记备案，保证土地有序、合法流转。乡镇和县级土地流转信息中心还应提供每日农产品市场信息，使流转方随时掌握市场行情，减少市场风险。
（2）土地流转信息管理。建立土地流转信息网络一体化。村委会要组建土地流转信息服务点，使村民能及时把土地流转意向上报给服务点登记、公布，村级服务点再逐级向上一层次（乡镇、县级）流转信息中心上报，形成村与村、乡镇和县之间纵横交错的土地流转信息网，促进土地跨村、跨区流转。
（二）加强流转用途管制，确保我国粮食安全
我国农村农用地承载着农村巨大人口压力、维系农民基本社会保障和保证国家粮食安全的基本功能。在当前农村土地流转的过程中，流转土地“非粮化”现象日益严重。主要原因有：第一，种粮比较效益低下，在经济利益的驱使下，养殖或种植经济利益高的蔬菜、经济林果就成为土地经营者的首选。第二，目前有些地方土地流转仍是私下交易，村委会和相关组织对土地流转去向及用途管理失控。面对目前土地流转非粮化问题，各级政府应尽快出台相关政策和措施，保证18亿亩耕地底线，确保国家粮食安全。为此，提出以下建议：
（1）加大种粮补贴力度，提高种粮收益。进一步稳定和完善种粮补贴政策，加大对种粮业主的补贴力度；逐年提高粮食收购价格和粮食保护价水平，缩小粮食生产与非粮种植产品的比较效益差距，使种粮农民和业主得到合理经济收益，确保我国粮食生产持续稳定发展。
（2）严格监管土地流转用途。制定土地流转用途管制政策，要旗帜鲜明地宣布流转的基本农田不准用来进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作；不准在流转的基本农田内挖塘养鱼或畜禽养殖等破坏耕作层的活动；非基本农田不能用于非农建设。同时建立流转用途监督小组，如发现有违背政策者，严惩不贷。
（三）建立和完善农业政策性保险，为农业撑起保护伞
农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱质产业”，我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。随着土地流转后农业规模化经营的扩大，经营业主所承担的农业风险也相应增大，农业风险保障机制不到位，土地流转就会受阻。建立和完善农业政策性保险，提高农民抵御自然风险的能力，既能推动土地流转顺利开展，又符合农民共同利益的发展要求。
农业政策性保险体系的完善需要政府和金融保险业相互配合。国家政府部门加快制定农业政策性保险的专门法律法规，对农业保险的性质、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确规范，把农业政策性保险纳入法制化管理轨道。
（作者单位为广东省湛江农垦局）
