国有企业行政化治理改革浅析
我们今天所享受的经济发展成果，源自三十多年持续不断的改革开放所释放的红利。当前，经济发展步入新常态，容易改的均已改到位，改革过程中积累的负面因素逐渐发酵，经济体制改革必须向深水区挺进。回顾这场改革，发轫于农村土地承包经营，发力于国有企业体制改革。数量庞大的中小型国有企业通过改制，化国有为民营，盘活了微观经济，在壮大了国内市场经济的同时，淌出了一条外向型的经济发展道路;体量巨大的大中型国有企业通过兼并重组、公司化改造，在多个领域打造出代表中国制造业最高水平的企业集群，成为国民经济的压舱石。
然而近些年来，作为压舱石的大中型国有企业，政企不分现象又有所反弹，行政化趋势明显，有的甚至公司法人治理结构流于形式。早在1999年中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中就已明确指出：“深化国有企业人事制度改革……对企业及企业领导人不再确定行政级别……”，2000年原国家经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》也明确规定，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。但是，随着大型国企经营状况的改善以及对国民经济的贡献越来越显著，它们越来越受到各级政府部门的青睐，双方相互盘错：政府出于政绩考量，对国企的直接扶持和干预增强，国企头顶的官帽则越戴越高，行政化色彩越来越浓。这种趋势是国企发展的必然还是改革的倒退？利弊何在？本文将分析国企行政化的现状，以及对国有大中型企业行政化治理做一点探究。
一、国有大中型企业行政化的现状
（一）企业的行政化
我们的国企历来是有行政级别的。计划经济时代，企业根据行政级别的大小来配置资源，“政企不分”是那个时代的特征，企业承担了大量的政府职能，却没有自主经营的权力和能力。20世纪八十年代开始的国企改革，核心是赋予企业自主经营权，使之适应市场经济的竞争环境，20世纪九十年代中期，我们经历过中小国企破产潮、产业工人下岗潮，至21世纪初，通过大规模兼并重组和转制，国企已集聚成各个行业的巨头，并全面实现盈利，创造出令世人瞩目的“中国模式”。但是，国企在改制过程中仍有隐形行政级别，一些政府部门仍然把国企看作是政府的附属物，当作安排干部、办福利的平台，政府和国企形成利益互沾的纽带关系，凭借公权力赋予国企行政性垄断，这种垄断损害了经济效率和社会正义，却给垄断企业带来了丰厚的账面利润，它们无须太多创新就能轻易地取得巨大的回报，这使得国企没有把重心放在企业管理上，而放在公权力和寻租上，并刺激了对在职消费与企业福利的恣意放纵，从而导致资源浪费与社会不公，继而诞生了集体腐败，集体腐败成为国企腐败区别于其他腐败的一大特点，而且激发了利益集团结成更加有效的分利同盟，并达成运用行政权力进一步维护和强化行政性垄断的默契。由于政府部门在行政性垄断的形成、维护和强化过程中的推动作用，使得政府的公信力和权威性也遭到一定程度的削弱和破坏，在社会上蔓延的不公平情绪，对社会稳定形成威胁。另外国有企业的行政性削弱了竞争的充分性和公平性，迫使大量民间资本在竞争性领域过度竞争，或者干脆远离实业，要么从事“炒房”、“炒股”和“炒艺术品”等投机性活动，要么移民海外。这两种状况，都不利我国经济健康稳定发展，更不用说产业升级形成各领域的核心竞争力。
（二）企业家的行政化
国有企业的行政化必然导致企业家的行政化，部管、省管、市管干部使得企业家也名正言顺的有了相对应的级别，这样的级别使得国有企业家比民营企业家多了一种“出口”，可以实现“商而优则仕”。当然政府官员也可以“仕而优则商”，这种“互动”大大削弱了企业家精神，降低了国企领导的生产性努力，强化了分配性努力，使得企业管理中弥漫着浓重的行政色彩，官僚气息严重，甚至不乏企业领导者将企业作为个人行政升迁的跳板，利用国有资源做一些很短视的项目，国有资产浪费了，个人的升迁目标达到了。社会上这两年对国企领导人的薪资不满，其实工资只是一个方面，其在职消费和福利更是人们诟病的中心，也是对企业家行政化弊端的显性反映，于是“限薪”的呼声日益高涨，可这哪是单单一个“限”字能解决的，不从深层次的根本解决问题，高管们的薪资是限制了，可企业的活力照样没有。
（三）资源配置的行政化
我国的企业，在资源配置上国有企业占有无比的优势，诸如：土地划拨、公司上市、银行放贷、财政投资、政府补贴、资源占用、市场准入、政策保护、利润分配等等，于是国企账面利润中就含有大量应交而未交的地租、少交的资源租和特惠的利息，这些本应是企业列支的成本，却顺理成章地成了国企的利润，这利润实则是对其他要素所有者正当收入的行政性掠夺。具体说来，就是将其他企业应当获得的利润以及消费者剩余，通过行政性垄断定价而转移到垄断企业手中。而这巨额的利润是否促进了社会或企业的经济发展？是否为资源的合理再分配做出了贡献？抑或是滋生了个人腐败或集体腐败？在这种模式下，民企成了国企的剩余，民企只能在国企的夹缝中寻找空间，这造成了我国经济发展中的挤出效应，国企对民企的挤出，垄断对竞争的挤出，政府对市场的挤出，政府的行政化半径越大，市场引导的半径就越小，随着行政力量的增大，政府在资源配置中起了决定作用，这违背了市场规律，资源必然没有得到合理的利用。
（四）文化和价值体系中行政化的影响
中国社会的行政化到了相当的程度，少有地方像我们一样处处用行政级别来衡量一个人的价值和地位，过度行政化的后果就是全社会的有识之士都想进入仕途或者带有行政级别，每年公务员招考的盛大规模不正说明了充斥于整个社会的价值取向吗？“齐家治国平天下”自古就是杰出人士的追求，几千年的文化影响使得中国人对职位和权利的拥有充满了欲望和期待，有官本位的土壤，国有大中型企业的行政化改革就会反反复复，进进退退，文化和价值取向的无形影响增加了国企行政化改革的难度。 二、改革国有大中型企业行政化的探究
国有企业的发展很大程度上得益于行政化资源配置和行政垄断，近些年来，国企的行政化不但没有弱化反而有所加强，国有企业行政化，有认识上的原因，有体制上的成因，还有执行的不力。在新形势下特别是十八届三中全会后，国企的深化改革迫在眉睫，中央将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域都有涉及，这种国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，对国有企业的行政化改革提出了要求，而行政化改革的关键是企业治理结构的完善。
（一）淡化国企行政级别，完善现代企业治理结构
我国很多国有企业都实现了股份制改造，成立了董事会、监事会，但是股权结构的不合理，使得“内部人控制”的现象仍然严重，十八大三中全会指出对于经济命脉的重要行业，不要求国家独资，可以实行国家控股，其他的国有企业则更加灵活，可以采取混合所有制经济形式。改变了“一股独大”模式的国企加入了更多民营的成分，行政化的观念将被淡化和稀释，所以国企的股权结构多样化是行政化改革的第一步。其次是使企业治理结构社会化。董事会应增加外部董事的人数，使其占大多数，要提高外部董事的门槛，适当吸纳注册会计师、注册律师、行业内专业人士和有资历的人士等等，形成有效的制衡机制。董事会应拟定权力清单、责任清单、负面清单，这些清单既是对自身的约束也是外部人监督的标准，这将使董事会更负责、更高效，而不是为行政命令是从。此外总经理选聘实行市场化，采用聘请职业经理人的方式产生。我国的经理市场还很不健全，制度的漏洞会让某些经理人钻空子采取短视行为，所以更需要加强法律约束和激励机制，细化考核制度，使得经理人在两权分离下与出资者之间激励相容。经理人的水平和经理市场的规范也是在不断的历练和使用中日臻完善的。
对于关系到国家命脉的国企，可以采用双激励的思路，即董事长采取官位激励，总经理采取市场激励。董事长可以是行政派遣，并保留级别，但他应该是年富力强适合企业的，他的主要职责是对公司战略发展的宏观把握，保持和政府的战略发展方向一致，而不干涉总经理在董事会决议下的日常工作。
（二）打破行政性垄断，加强资源的合理配置
我国的社会资源很大一部分掌握在行政权力手中，它可以通过各种表面上合法的手段造成资产的转移，形成社会不合理的转移支付，政府的这种配置资源、设置壁垒的行为，是一种不公正的收入分配扭曲。如果将相当于垄断利润部分的资源用于其他由市场决定的用途，就可以多生产出一些价值，这些价值也就是社会福利损失，所以打破行政性垄断，让市场在资源配置中起决定作用，才能提高社会资源利用的合理性。
在将资源配置的决定权让位于市场过程中，政府不是不作为，而是由利益型政府转变为服务型政府，对于市场调节所具有的自发性、盲目性和滞后性的弱点和市场无法起调节作用的领域，政府不应缺位，但只能通过宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能，来影响和引导资源配置，而不是直接决定。地方政府也要摒弃通过高投入在低效率基础上争项目、拼资源拉动经济快速发展的短视思路，而是通过退出市场，通过市场竞争提升全社会的资源配置效率，通过为企业与百姓提供优质高效的公共服务，实现经济与社会的又好又快发展。
（三）弱化行政观，重塑社会价值观
企业家强调的是冒险和创新精神，而官员则比较稳重保守，我们要大力弘扬企业的创新精神，制度创新、技术创新、观念创新，这是办企业的主旋律，大幅度减少政府对企业对资源的直接配置，去除行政化，去除“官本位”，重塑高效廉洁法制的政府形象。在公众媒体上多多宣传创新的、创富的精神，弘扬勇于探索的价值观，再随着市场经济的深入发展，政府“有形的手”有效配合市场“无形的手”发挥作用，拓展民营企业的发展领域，在保证市场经济健康发展的同时，形成公平、公开、公正的社会风气，从而缓解弱化行政性的“官本位”。
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