城市化进程中失地农民基本公共服务保障的财政压力估算
[中图分类号]F812.2；F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）07-0049-06
自1978年以来，我国城市化进程步伐加快，截止2011年，城市化率已突破50%。城市化的一大特征是城市空间规模的外延扩张，主要表现为大量农村土地转化为城市建设用地。在我国城乡二元土地公有制结构框架下，农村土地变为城市土地的唯一路径是通过国家的强制征收，而城市土地出让收益归地方政府所有的政策制度使地方政府成为了土地增值收益的最大获利者，由此促发了地方政府大规模的征地行为。据统计，近年来失地农民人数骤增，每年新增约500万人①。对于农民来说，失去土地是失去一笔家庭财富，失去最基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去生存和发展的保障基础。地方政府作为地方公共服务的主要供给者和社会稳定的维护者，改善失地农民生活状况、完善对失地农民的公共服务供给是其不可推卸的责任。由此，在失地农民转变为城市市民的过程中，地方政府必然面临庞大的支出成本，财政支出压力不断增加。
一、文献回顾
不少学者对失地农民的生存现状和公共服务供给现状进行了调研分析。在生活水平方面，安徽省财政厅调研组对安徽省6县的调研结果表明，农民失去土地后，生活水平普遍下降，尤其是对以农业生产收入为主的农民影响较大，对孤、老、病、残人员的基本生活的影响更为严重[1]。袁芳、蔡银莺对武汉市江夏区五里界镇的调查显示，该镇失地农民的农业收入普遍下降，支出普遍上升。农民失去土地后，收入在4 000元以下的从29.75%上升到53.98%，收入在4 000元以上的都有不同程度的下降。支出在400元以下的从27.88%下降到了18.27%，而在2 000元以上的则从9.62%上升到了19.23%[2]；就业方面，唐杰对湖南省株洲市石峰区的实地调查结果显示，失地农民失去土地后很难适应新的环境，难以找到新的工作岗位，即使部分用地企业迫于政府压力短期内接受了失地农民进厂务工，但由于多种原因，这些人很快又成了优先下岗的对象[3]。王蒙徽对广州番禺地区失地农民的随机调查结果显示，已就业失地农民工作的不稳定性较大。在一年之内失业人数达到59%，一年以上失业的人口占了13%，短期内只有约1/4的失地农民没有失业；社会保障方面，主要依靠土地、子女、储蓄来应对养老和健康问题[4]。另外，从失地农民的公共服务供给现状看，姜爱华、马静对北京市城乡结合部14个区中城乡交界处的若干个乡（镇）进行调研，认为失地农民的公共服务供给不完善，一是提高居民生活质量的基础设施供给相对落后；二是义务教育师资力量不够、学校数量少且费用较高，和城区义务教育水平差距较大；三是社会保障供给不够完善，社保水平低、覆盖面小、保障项目少[5]。这些研究均表明，失地农民的生存现状和公共服务供给现状不乐观，和城市市民差距较大。基于现状，以上研究侧重于探讨如何建立失地农民可持续生计机制和社会保障机制，对政府所承担的超预期的公共服务职责、建立完善社会保障体系的财政成本缺乏深入分析和定量评估。
有鉴于此，失地农民在失去土地保障后将更大限度地依靠政府，成为城市人口中的一员，而在农民与城市市民的生存和公共服务供给现状差距较大的情况下，失地农民转变为城市市民必然给地方财政带来压力。本文基于地方政府为失地农民提供和城市市民同等的社会福利和公共服务的假设条件，试图分析及定量评估失地农民可能给地方财政带来的成本及压力。
二、估计模型与数据资料
（一）研究思路
衡量农民是否真正转变为城市市民的标准主要包括两方面，第一，农民是否享受和城市市民相同的福利待遇；第二，是否享受和城市市民相同的基本公共服务，主要体现在文化教育、医疗卫生等方面。本文试图从失地农民的福利改善和生存环境改善（满足基本公共服务需求）两方面来评估地方财政的支出压力。
中国现行的社会救助制度具有显著的区域分隔特征，福利系统的覆盖范围及覆盖程度在农村居民和城市居民之间差别明显，数量庞大的失地农民一直被排斥在城市的社会救助制度之外，没有享受到城市市民的基本福利。要使失地农民真正转变为城市市民，就应当将失地农民全部纳入到地区的社会救助系统，在陷入贫困时得到当地福利系统的支持。由此，当地福利系统将需要增加社会救助资金开支，以覆盖区域新增的贫困人口。本文将制度运作开支的资金增量，代表失地农民福利保障所形成的财政压力[6]。
另一方面，随着农民转变为城市市民，对城市交通、供电、供暖，给排水、通讯、环境和防灾等基础设施的建设有了更高的需求，尤其是对和居民生活质量、人力资本素质和技术水平提高息息相关的基本公共服务的需求大大增加。文化教育、医疗卫生是居民生活质量、人力资本素质的主要衡量标准，是保障城市正常运转的主要方面。本文将这两方面的资金开支增量作为地方财政为完善失地农民公共服务供给的成本压力。
（二）模型构建
1. 失地农民福利保障形成的财政压力估算模型 失地农民转化为城市市民后，地方财政在福利保障支出方面的资金增量主要取决于失地农民中可能成为贫困人口的数量，以及城市和农村的社会救助福利水平差异。由此出发，地方财政弥补福利差异的成本评估模型包含两个主要变量：①城市和农村的福利水平差异，即城市和农村社会救助福利水平的金额差异；②失地农民中可能成为贫困人口的数量，即城市社会救助系统所需要覆盖的额外人口数量。模型的基本表达式如下：
Cw=Dw×P （1）
P=N×α （2）
（1）式中Cw的表示失地农民变为城市市民后，地方财政在福利保障支出方面的资金增量，Dw表示农村和城市福利水平的差异，P表示失地农民中可能成为贫困人口的数量；（2）式中N表示失地农民的数量，α表示城市贫困发生率。
由于我国现行的社会救助制度涉及广泛的内容，针对城市和农村的项目各不相同，要对城市和农村的社会救助福利水平差异进行金额上的总体估算，存在较大的操作难度。但是，目前制度对贫困群体的救助以最低生活保障制度作为主体项目，可以说，该项目的福利水平构成了社会救助制度的主要福利水平。因此，本文将最低生活保障制度的保障标准作为计算城市和农村社会福利水平差异的依据。
此外，关于失地农民中可能产生的贫困人数的确定，根据目前的几种经验方法，较为常用的是依据以往的经验数据，如以城市人口贫困发生率――城市贫困人口占城市总人口比重，来计算失地农民转变为城市市民后可能出现的贫困人口数量。
2. 地方财政完善城市基本公共服务供给的成本压力估算模型
我国城乡公共服务供给水平差距较大，尤其在教育和医疗卫生方面，因此，本文分别从教育和医疗卫生两方面构建城市基本公共服务供给的成本压力估算模型。
首先，地方财政在教育支出方面的资金增量主要取决于城市教育和农村教育人均支出的差异以及失地农民的数量。由此，教育供给成本压力估算模型主要包括两个变量：①城市教育和农村教育人均支出的差异；②失地农民的数量。需要说明的是，在核算教育支出时，城市教育支出涉及高等教育、中等职业教育、普通中学、小学教育和学前教育五类；由于高等教育、中等职业教育集中在城市，而农村学前教育基本以个人家庭为主，政府对学前教育的投入基本没有顾及农村区域，因此，农村教育投入主要包括普通中学和小学两类。模型的基本表达式如下：
Ce=De×N （3）
De=Au×Ar （4）
Au=■（（Eui/Xi）×Pi））/10 000……（i=1，2，…，5）（5）
Ar=■（（Erj/Yj）×Pj））/10 000……（j=1，2） （6）
（3）式中的Ce表示失地农民转变为城市市民后，地方财政在教育支出方面的资金增量，De表示农村教育和城市教育人均支出的差异，N与（2）式中的相同，表示失地农民数量；（4）式中的Au和Ar分别表示城市教育人均支出成本和农村教育人均支出成本；（5）式和（6）式中的Eui和Erj分别表示城市教育中第i类学校支出总额和农村教育中第j类学校支出总额，Xi和Yj分别表示城市第i类学校和农村第j类学校的在校学生人数，Pi和Pj分别表示每万城市人口中第i类学校学生人数比例和每万农村人口中第j类学校学生人数比例。
从模型中可以看出，根据各类学校教育投入情况、在校生人数、每万城市人口/农村人口的各类学校学生人数比例3个变量的农村属性和城市属性，分别得出城市教育人均投入和农村教育人均投入的差距，最后带入失地农民数量测算出失地农民转变为城市市民后教育方面的开支增量。
其次，地方财政在医疗卫生支出方面的资金增量主要取决于城市医疗卫生和农村医疗卫生人均支出的差异以及失地农民的数量。由此，医疗卫生供给成本压力估算模型主要包括两个变量：①城市医疗卫生和农村医疗卫生人均支出的差异；②失地农民的数量。模型的基本表达式如下：
Ch=Dh×N （7）
Dh=Ac×At （8）
Ac=（（Ec/Bc）×Pc）/1 000 （9）
At=（（Et/Bt）×Pt）/1 000 （10）
（7）式中的Ch表示失地农民转变为城市市民后，地方财政在医疗卫生支出方面的资金增量。Dh表示农村医疗卫生和城市医疗卫生人均支出的差异；（8）式中的Ac和At分别表示城市医疗卫生人均支出成本和农村医疗卫生人均支出成本；（9）式和（10）式中的Ec和Et分别表示城市医疗卫生支出总额和农村医疗卫生支出总额，Bc和Bt分别表示城市和农村医疗卫生机构床位数，Pc和Pt分别表示每千城市人口医疗卫生机构床位数和每千农村人口医疗机构床位数。
床均投资是反映医院资源水平的重要指标，一般而言，床均投资额越高，医院医疗设备设施水平越高，所提供的医疗卫生服务越完善。因此，根据城市和农村的医疗卫生投入情况、城市和农村医疗卫生机构床位数以及城市和农村每千人口医疗卫生机构床位数比例3个变量，分别得出城市和农村医疗卫生人均投入的差距，最后带入失地农民数量测算出失地农民转变为城市市民后医疗卫生方面的开支增量。
3. 数据资料
本文采用政府部门公布的统计数据，以及政府和学术界的研究报告、成果进行分析。第一，根据各学者早前关于失地农民数量的估算以及农民实际占用土地的调研经验，推算出我国当前的失地农民数量。第二，城市人口贫困发生率是城市贫困线以下人口占城市总人口的比重。由于我国提供生活最低保障的资金有限，贫困家庭享受生活最低保障的条件比较苛刻，且标准线较低，因此，以城市生活最低保障标准作为城市贫困线不能准确表达城市市民贫困情况。本文将采用国际通行方法，结合我国的实际情况对城市贫困线以及城市贫困发生率进行计算。第三，失地农民福利保障形成的财政压力估算模型中的城市和农村最低保障标准数据从国家民政部公布的社会服务统计数据中取得。第四，教育供给的成本压力估算模型中的各类城市和农村教育支出经费从《2010年中国教育经费统计年鉴》②数据中整理而得；城市及农村各类学校在校学生人数从《2010年中国教育统计年鉴》数据中整理而得；每万城市人口在校学生比例以及每万农村人口在校学生比例根据《2010年中国教育统计年鉴》和《2010年中国统计年鉴》整理而得。第五，医疗卫生供给成本压力估算模型中的城市和农村医疗卫生支出经费、医疗卫生机构床位数以及每千人口医疗卫生机构床位数均从《2012年中国卫生统计年鉴》中整理而得。 三、模型估计结果与分析
（一）失地农民福利保障形成的财政压力模型估算结果分析
关于失地农民数量，有学者在2004年提出大约为4 000万左右；另外，有学者根据经验推算出每征用1亩土地，就会产生1.5个失地农民，如果按照每年非农建设占用耕地250万～300万亩的速度推算，每年大约会增加375万～450万失地农民。由此，本文推算出截止2011年，我国失地农民数量大约为7 200万左右。
关于贫困线的计算方法，一是经济合作与发展组织1976年在对其成员国进行了一次大规模调查后，提出贫困标准为以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线；二是世界银行1990年根据对发展中国家贫困状况的研究，提出贫困线为每人每年370美元，即1天1美元。之后随着物价指数的变化，2008年将贫困线提高到1天1.25美元；三是联合国粮农组织根据恩格尔系数的含义，提出恩格尔系数59%以上的为贫困，按照这一标准，满足最低生活的饮食费用除以59%作为贫困线。在以上方法中，经合组织的比例法是以发达国家为研究对象，发展中国家机械地套用该比例将会脱离实际，不能准确表达实际贫困水平；1天1美元法得出的是一条非常典型的绝对贫困线，由于各国购买力水平以及汇率制度完善程度的差异等因素，其仅适合于比较国家间的贫困差异，不利于衡量居民的生活水平；相对于以上两种方法，用代表居民生活水平的恩格尔系数来计算贫困线，一方面简单易行，另一方面根据居民的最低基本需求情况，能够较合理地得出社会应受助者的消费水平。因此，本文采用恩格尔系数法计算贫困线。根据《2011年中国统计年鉴》中城镇人均食品消费支出数据，估算出我国城镇贫困线为9 332.7元，结合城市低保标准和享受低保人数的比例，推算出2011年城市贫困线以下的城市人口约为5 050.6万人，城市贫困发生率约为7.3%。
全国和各省的城市和农村最低保障标准数据如表1所示。2011年，全国范围内城市和农村的福利差异为143.4元/月，即1 720.8元/年；各省情况有所不同，西藏自治区、湖北省、山东省、河北省以及陕西省的农村和城市最低生活保障标准差距较大，均高于170元/月，尤其西藏自治区高达275元/月。
根据以上推算出的全国范围内的失地农民数量和城市贫困发生率，由模型测算出失地农民中可能产生的贫困人口数量P为525.6万人，结合全国城市和农村的平均福利差异，最终确定失地农民福利保障方面的资金增量Cw为90.4亿元。根据民政部门数据统计，2011年全国地方财政在城市最低生活保障方面的支出为157.7亿元，那么，失地贫困人口在福利保障方面形成的新增开支，相当于2011年全国地方财政城市最低生活保障支出的57.3%。
可以看出，失地农民转变为城市市民后，地方政府在提供基本社会保障方面上增加的开支是初始开支的一半以上，财政压力不言而喻。需要进一步说明的是，上述数据仅针对失地农民中的贫困人口，且仅是地方财政在最低生活保障方面的支出增量。随着经济的发展和人民生活水平的日益提高，社会保障的目的不仅是满足贫困人口的生活保障问题，更重要的是居民整体生活质量的提高。我国社会保障体系的内容除了最低生活保障外，还有医疗保障、养老保障以及失业保障等。在失地农民转变为城市市民的过程中，他们也需要得到和城市市民相同的医疗保障、养老保障以及失业保障，这些变化导致的开支增量将大大高于最低生活保障支出增量，进一步加大地方财政在社会保障方面的支出压力。同时，农民转变为市民过程中，加入城市社会保障体系的申请、核实、审批和监督等行政方面的开支将进一步加大。
另外，由于无法得到各省（自治区、直辖市）的失地农民数量，以上仅对全国地方财政的总体状况进行了分析。由于每个省（自治区、直辖市）的失地农民规模不同、城市贫困发生率以及农村最低生活保障标准和城市最低生活保障标准的差距也有所差异，其所面临的财政压力也各不相同。失地农民规模较大、城市贫困发生率较高以及农村最低生活保障标准和城市最低生活保障标准差距较大的省份财政压力相对较大。从目前的情况看，西藏自治区、湖北省、山东省、河北省以及陕西省的农村和城市最低生活保障标准差距较大，如果在失地农民规模和城市贫困发生率基本相同的情况下，这些地区将面临较大的财政支出压力和风险。
（二）完善城市基本公共服务供给的成本压力模型估算结果分析
在教育服务供给方面，从整理出的数据中可以看出，如表2所示，城市教育供给和农村教育供给差距较大。第一，城市学校的生均支出远远高于农村学校。城市中学和小学的生均支出分别为1.71万元和0.93万元，而农村中学和小学仅为0.37万元和0.35万元，只有城市支出的21.6%和37.6%。第二，农村人口受教育程度也远远不如城市人口。在每万城市人口中有中学生892人，而在每万农村人口中仅有中学生282人。
根据城市和农村教育服务供给相关数据，由模型测算出城市教育人均支出成本Au为0.37万元，农村教育人均支出成本Ar为0.04万元，二者差异De为0.33万元，结合失地农民数量，最终得出地方财政在教育方面的开支增量Ce为2 376亿元。当年全国地方财政在教育方面的总支出为9 869亿元，那么，失地农民转变为城市市民后在教育方面形成的新增开支，相当于当年总支出的24.1%。相对于福利保障方面的财政压力，教育方面的财政压力相对较小，但有不少学者认为，7 200万的失地农民数量是保守估计的结果，部分学者甚至认为当前我国失地农民的数量已经超过了1亿人③。如果按1亿失地农民计算，资金增量将增加到3 345.23亿元，相当于当年地方财政教育总支出的34%，支出压力增加较大。
在医疗卫生服务供给方面，从整理出的数据可以看出，如表3所示，城市医疗卫生服务和农村医疗卫生服务差距较大。第一，城市医疗机构的床均支出远远高于农村。城市医疗机构的床均支出为74.91万元，农村医疗机构的床均支出21.33万元，仅为城市支出的28.5%，城市医疗卫生设施水平比农村高出3倍。第二，农村人口享受医疗卫生服务的水平也远远不如城市人口。每千城市人口拥有医疗机构床位数6.24张，而每千农村人口仅有床位数2.8张。 根据城市和农村医疗卫生服务供给相关数据，由模型测算出城市医疗卫生人均支出成本Ac为0.47万元，农村医疗卫生人均支出成本At为0.05万元，二者差异Dh为0.42万元，结合失地农民数量，最终得出地方财政在医疗卫生方面的开支增量Ch为3 024亿元。当年全国地方财政在医疗卫生方面的总支出为6 358亿元，那么，失地农民转变为城市市民后在医疗卫生方面形成的新增开支，相当于当年总支出的47.6%，开支增量较大，医疗卫生服务供给方面的财政压力明显。
四、结 论
本文从城市和农村居民在福利待遇、生存环境（基本公共服务提供情况）两方面的差异入手，在假设失地农民和城市市民享受同等福利和基本公共服务的前提条件下，量化分析了失地农民转化为城市市民后可能形成的地方财政压力。分析结果表明：
第一，就居民福利保障方面，地方财政在社会救助方面的支出将大幅提高，资金增量接近当年开支的60%，财政压力不言而喻。
第二，就满足居民基本公共服务方面，地方财政在医疗卫生方面的资金增量约为当年支出的一半，支出增幅较大，财政压力明显；在教育方面的资金增量约为当年支出的1/4，支出增幅相对平稳，情况稍微乐观但压力仍然可见。
第三，将保障居民福利和满足基本公共服务两方面比较来看，地方财政的压力偏重于保障居民福利，基本公共服务供给压力主要集中于医疗卫生服务，教育方面压力相对较小。
另外，由于数据的不可得性等因素，需要对结果进行以下几方面补充说明。
第一，失地农民形成的地方财政压力可能远远超过以上测算出的数据，居民福利保障方面尤其突出。理由如下：一是根据不同学者的经验研究现状，本文采用的方法所推算出的失地农民数量可能小于实际失地农民数量；二是在我国当前的土地制度框架下，农民利益在征地和土地交易中严重受损，根据当前城市贫困情况测算出的贫困发生率可能远远低于失地农民的实际贫困发生率；三是本文仅采用了居民生活最低保障数据衡量居民的福利状况，但居民福利状况的衡量不仅是满足贫困人口的生活保障问题，更重要的是居民整体生活质量的提高，若将医疗、养老以及失业等保障考虑其中，地方财政压力将在以上基础上大大增加；四是在公共服务供给方面，本文仅选取了与居民切身利益息息相关的两个方面进行分析，然而，诸如建成区扩大增加的新区基础设施建设、大规模的道路、给排水系统、通讯设施、电力设施、废弃物处理以及文化、体育公共广场设施等公共服务供给的改善，都是地方财政新增开支的重要方面。
第二，由于无法准确推算出各省失地农民的数量，以上数据仅仅体现全国范围内地方财政压力的总体情况。另外，根据各省城市和农村居民生活最低保障数据，在失地农民规模和城市贫困发生率基本相同的前提下，西藏自治区、湖北省、山东省、河北省以及陕西省将面临较大的财政支出压力和风险。
[注 释]
① 从经验数据看，每征用1亩土地，就会产生1.5个失地农民，如果按照每年非农建设占用耕地250万～300万亩的速度推算，每年大约会增加375万～450万失地农民。
② 由于《2010年中国教育经费统计年鉴》是目前能查到的最新的教育年鉴，所以在教育投入成本资金增量测算中采用2009年数据。
③ http：//news.xinhuanet.com/house。
