政府激励政策下江苏省医药产业升级研究
一、江苏省医药产业政府激励政策背景分析
医药产业作为典型的高科技产业，具有高投入、高风险、长周期的特点，需要大量的资本、高技术人才、专业高端仪器设备的投入，单靠市场的力量维系医药产业的发展十分困难，我国医药产业的发展建设，尤其是医药产业园区的建成和省际产业链条的优化建设绝大多数都是政府行为，政府的大力支持与协助是驱动我国医药产业发展的关键之一。从中国高科技产业发展的历程和高科技企业发展的经验来看，中国高科技产业大概可以分为以下几种发展方式或发展阶段：利用跨国公司直接投资（Foreign Direct Investment，FDI），从事高科技制造业、为跨国公司做外包服务、从事自主品牌研发。[1]
江苏省的政策扶持主要体现在全行业的发展上。2007年江苏省发布了生物产业发展的“十一五”规划，明确了江苏省生物产业的发展方向、发展目标和发展任务;2010年，江苏省出台《关于促进新医药产业加快发展的若干政策》，从政府拨款、融资放宽、税收减免等多个方面给予医药产业大力支持，为江苏省医药产业的发展提供了利好时期;同年，为实现江苏省医药产业跨越式发展，把江苏省打造成为全球生物技术和新医药创新及产业化最活跃的地区之一，江苏省科技厅编制了《江苏省生物技术和新医药产业发展规划纲要（2009-2012）》，明确了江苏省生物技术和新医药产业发展的主要目标为“产业布局进一步优化、竞争实力大幅提升、创新能力显著增强、产业规模迅速扩大”，并提出“壮大自主创新产品、优化产业布局、发展医药外包和药品物流产业、建设研发创新支撑平台”四大重点任务[2];2011江苏省出台了《江苏省医药工业“十二五”发展规划》，具体分析了“十一五”期间医药产业出现的新问题和面临的新形势，对医药产业在资金投入、成果推广等方面有所支持。
二、政府激励下的江苏省医药产业升级问题分析
江苏省医药产业寻求产业升级的路径有很多，如研发战略联盟、技术合作、知识产权授权、并购和外包等。结合前文所描述江苏省医药产业政府激励相关政策背景，建立江苏省政府发展医药产业的战略模型如图1所示：
如图1所示，政府居中，可以通过激励国外直接投资、研发设计外包、研发投入和自主品牌打造来推动医药产业升级，而四项战略之间也存在着推进和引导的内在关系。目前，江苏省政府积极出台政策支持四项战略的实施，但是依旧存在许多问题。
（一）国外直接投资面临的问题
（1）医药产业投入大、风险高、投资回报期长，难以吸引各种资金、资本汇集，导致企业融资渠道不畅，企业发展受到严重制约。江苏省多数医药企业规模小、投入少、无标准产权房和配套专业生产设备，造成贷款信用低，信贷难度大。
（2）《医药产业“十一五”规划》等政策中明确提出，要通过资本市场融资来支持医药企业发展，但“十一五”规划中仅仅提出了相关概念和想法，没有对政策具体如何实施进行细化和研究，需要通过实际调研，制定科学合理的投资融资政策制度以全力支持我国医药产业的发展。
（二）研发投入面临问题
（1）我国医药企业规模较小，流动资金周转困难，没有充足的资金保障，在自主研发创新上持续投入大量资金需要企业承担极大的风险，从而影响了我国医药企业研发成果的持续性。2009年我国医药企业自主研发创新投入共计85亿元人民币，而2004年，仅辉瑞创新研发投入就有75亿美元。可见，中国医药企业在研发投入上严重不足。
（2）对一类新药的支持力度不够。以南京市为例，作为新兴产业中增速最快、前景最为广阔的优势产业，南京市医药产业内扶持资金仅对一类新药的4家企业进行了扶持，引导辐射作用微弱。政府对科技创新和高新技术产业的普惠政策虽多，但缺乏细分化的、专门针对医药产业发展的专项扶持政策。相对于其他新兴产业政策密集度、扶持面，影响及辐射能力都最弱。
（三）研发设计外包面临问题
（1）与国际、国内知名制药企业相比，江苏省大部分医药企业在工艺流程、质量保证与控制、企业形象设计与营销、员工知识结构和技能水平等方面还存在较大差距。截至2012年，江苏省应进行新版GMP认证的企业486家，已通过认证的企业142家，占30.3%，其中无菌的占40%，企业参与资质认证的积极性仍有待提高。
（2）医药外包产业或将进入并购期，这对中国医药产业的发展既是机遇也是考验。我国医药企业自身研发创新水平普遍低下，作为龙头企业的诸多大型国企体制落后，缺乏创新的理念，具有创新意识的大多是中小型企业，缺乏创新资金支持。在并购过程中，国内企业来看，医药外包中小企业往往处于被并购的角色，但其自身的研发经验和理念往往较难被融合和采纳，这就导致了创新资源的流失。
（四）自主品牌创建面临问题
（1）产业集群趋同损害品牌创建。产业集群的发展存在产业关联效应，江苏省医药产业集群内主导产业不明显，企业类型混杂，各个企业独自发展，集群内的产业集中、专业化分工与协作分工程度都比较低。[3]以我省最大的医药园区――泰州医药城为例，虽然在泰州医药城聚集了如扬子江药业、济川药业等实力较强的全国知名企业，但各企业发展模式和方向基本趋同，地域聚集目前仅限于资源共享降低成本，远没有达到协同共赢的战略地步，企业发展空间十分狭小，产业区位趋同性极为严重。
（2）无品牌竞争意识。虽然江苏省拥有较多的医药品牌企业，但是不能忽略的是产品同质化现象严重，大多是低端仿制。在医药产业逐步实现繁荣发展的今天，很多企业并未意识到自身发展的大好时机已经到来，许多企业仍然故步自封，选择做附加值较低的产品。而有的企业则是盲目发展，缺少自身的企业文化建设。 三、江苏省医药产业升级的对策建议
（一）政府与市场关系的平衡
政府与市场的关系问题一直是国家发展的重要议题，而十八届三中全会中明确指出“市场在资源配置中起决定性作用”，这也更明确了国家在对待社会经济发展问题上的立场。不应以行政手段限制企业的市场行为，应充分尊重市场，尤其是对待需要创新思维的医药产业时，应在需要大量资金和政策引导的关键时候出面，如建立好公共服务平台等，适当放权，让企业自主寻求突破和集聚。同时，政府应具备较长远的发展眼光，除了应用性的激励，还应更多地进行探索性激励，在合理的风险范围内刺激医药产业快速发展。
具体来讲，在大型基础设施和项目建设方面，应由政府作为主要出资人，同时采取多种措施鼓励私人和制药企业的积极介入;设立更多的科技专项，组建更多的国家研究中心，建立与国际标准接轨的医药研究开发技术平台;建立医药领域大学和科研院所之间的信息共享机制，加强沟通，加强合作，充分利用现有资源进行研究活动，避免走科研弯路、避免资源浪费;不断完善药品专利政策，一方面加强对药品等知识产权的保护，鼓励国内制药企业加大创新力度，吸引世界医药企业的技术转移;另一方面充分考虑我国公共卫生和医药产业发展的需要，在仿制药、强制许可等方面及时进行政策调整。
（二）改变融资方式
（1）建立风险投资平台。由江苏省政府主导，建立风险投资平台，开放风险投资环境，吸引省外甚至国外的风险投资公司、民间资产、金融理财机构以及其他一些有实力经济组织（如天使投资人等）来江苏省进行医药产业风险投资考察。同时江苏省政府应该在政策方面给予支持，为风险投资机构的建立与入驻提供良好的政治环境。
（2）创造良好财政税收环境。 江苏省政府应该在财政税收政策上给予本地中小创新型企业优惠政策，可以通过减免税收吸引风险投资机构入驻;可按照投资额比例抵扣应纳所得税的优惠政策来鼓励融资。
（3）成立医药产业园区企业担保中心。由江苏省政府出资建立江苏省医药产业园区企业担保中心，建立政府为主，企业为辅的担保机制，通过多个层次分担风险，拓宽担保中心的融资渠道，增加资金来源，扩大融资规模。此外，政府应将民间资本作为医药产业融资的主体，出台相关政策为其做担保，大量吸引民间资本投入医药产业，使更多医药企业能获得民间资本的支持，有效增加企业流动资金灵活性，使企业可以放心大胆地投入研发资金，开展研发创新活动。
（三）拓宽创新途径
（1）仿创结合发展。研制模仿性创新和延伸性创新的药品，走仿创结合的道路不但与医药企业的资源投入能力和技术能力相适应，而且也符合当前国际市场可仿制药品对象众多、市场机会巨大的现实。江苏省应以仿创结合为医药产业技术创新政策导向，通过产学研相结合的方式，联合企业、高校多方面力量对仿制创新的目标进行研究，同时更新完善仿制药专利网，建立完善的专利申请系统，补充完整专利情报信息，为企业仿创战略决策提供系统的数据信息支持;建立政府服务机制和专家咨询机构，为企业提供分析支持，对可仿制对象专利进行检索发现，同时进行梳理和分析，根据数据分析得出分析报告，并提供法律援助和技术支持;此外，江苏省药监部门和知识产权审批部门要在相关政策方面给予充分支持，开辟绿色通道。
（2）把握医药外包机遇。江苏省政府应该给予医药外包服务明确的政策支持，在医药产业布局中应该优先发展。政府首先要根据江苏省自身医药发展情况，确定医药外包发展目标和发展方向，此后再通过增加基础设施建设投资、减免税收、完善融资体系、人才培养、进出口通道开放等政策措施大力支持，为江苏省医药外包服务的发展起到带动性和指向性作用;同时要积极建设江苏省医药外包园区，加大资金支持力度，制定完善医药外包园区认定程序，在CRO集聚的产业园区里积极做好功能整合工作，努力打造在产业链上可以相互衔接、在资源上可以共享的综合服务型产业园。
（四）加强企业各项资质认证
（1）加强国内监管水平。江苏省政府应该具备发展的长远眼光，将对生产过程的无暇控制引入企业理念和管理中，关注从原料到成品的全过程，不仅要适应欧美和日本药品生产的质量管理规范以及相应的检查制度，而且要着手建立更加严格和领先的质量体系，以更高的药品质量管理标准指引医药企业未来的实践。[4]同样，江苏省要继续做好仿制药质量一致性评价工作，深入落实2012年年末制定出台的《仿制药质量一致性评价工作方案（征求意见稿）》，积极合理分配仿创资源，引导企业做好风险效益比评估等各项准备工作，鼓励有选择性的合理的模仿国外创新医药产品，以更好地规避风险并适时满足消费者需求。另外，监管流程的简化也十分重要，有效率和合理的监管流程对新药研发和上市获利有着极大的促进作用。
（2）加快国际资质认证。国内生产的药品，只有经过国际权威机构验证，才有机会进入更高端更广阔的国际市场。而以维护生物制药质量和患者安全为目标，并能与国际接轨的质量标准和监管审批机制有待建立，江苏省应该在参考欧盟和WHO全球标准的基础上建立适合中国国情的与国际接轨的监管审批制度和检测系统，确保生物药品的高质量和安全性。同时，明确对创新型生物药和生物类似物的定义，并分别建立清晰透明的质量认定标准和监管审批制度（包含专利申请、注册，命名到后期市场准入和监管），以确保监管的一致性，从而对两类药品的质量保证和患者安全保障进行把关。
（作者单位为中国药科大学国际医药商学院）
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