关于PPP融资模式在高速公路项目应用的思考
[DOI]1013939/jcnkizgsc201528066
高速公路建设自20世纪90年代起突飞猛进，仅用了二十年的时间实现了追赶。“十二五”期间，我国交通基本建设投资总规模约62万亿元，比“十一五”期间总投资增长319%。由于建设成本的提高和建设规模的扩大，庞大的资金需求将对高速公路的快速发展形成巨大压力。为鼓励和促进社会和民间资本参与到基础设施领域，PPP即广泛意义上的公私合营，能有效地缓解政府用于基础设施建设资金不足的问题。因此，探讨PPP融资模式在高速公路项目应用有极大的现实价值。
通过PPP融资模式，撬动了民间资金巨量投入公共基础设施，尤其高速公路建设，公共部门凭借私营部门的资金、技术优势和运营效率为公众提供更优质的公共产品和服务，私营部门则通过政府协调、担保及政策优惠确保项目获得稳定收益。当然，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。PPP就是公私部门合作，为公众提供更为有效的公共产品和服务的过程，公私参与各方虽然各自利益都没有达到最大化，但可实现 PPP 项目整体利益最大化。由此，公共部门与私营部门获得双赢或多赢效果，这个社会福利增加了。
采用PPP融资模式建设高速公路，公共部门可以从私营部门处获得更多的资金和技术，而对于私营部门来说，通过政府授权特许经营高速公路而获得稳定合理的收益，私营部门状况也得到了改善。
2 现阶段公路建设融资面临的主要问题
21 融资主体和融资模式过于单一且机械化
目前，我国省交通运输厅是省内公路建设投融资主要责任者，但作为政府主管部门，其不能直接面向市场融资，当前主要靠银行贷款、交通规费、通行费收入、交通运输部财政补助等资金进行公路建设，尚没有可以依赖的其他渠道。数据表明：信贷融资空间在当前条件下已经接近极限，高速公路建设资金需求已经超过主管部门的融资能力范围。
22 高速公路市场化融资更加困难
我国各地高速公路曾引入BOT方式，但中途项目法人退出，BOT运作失败的状况令人担忧。另外，经过高速公路启动和发展期之后，高速公路建设逐渐走向人口少、欠发达和地质条件复杂的老少边穷地区，建设成本更加高昂，平均每千米造价已经从1000多万元变成3000万元乃至突破5000万元。过高的建设成本和沉重的偿债负担，使市场化融资更加困难。
23 缺乏配套的优惠政策吸引投资
由于有些收费公路交通量较小导致投资收益率较低，而且缺乏配套的优惠政策吸引投资。特别是进入山区之后，人口数量相对较少，经济欠发达，高速公路交通量远远达不到城市平均水平。而一般情况下，市场资本在投资高速公路建设当中，要求的投资收益率为10%以上。实际当中，部分高速公路建设项目的投资收益率偏低，难以吸引社会资本投入建设，除非为其提供相应的配套优惠政策，以保证投资者得到合理的投资回报。
3 关于PPP融资模式在高速公路项目应用的思考与建议
31 放宽市场准入
政府在制定政策中对于法律未明确禁止准入的行业和领域，鼓励和引导民间资本进入，这里当然包括高速公路建设领域；同时注册资本登记条件放宽，可以用能评估作价和依法转让的财产投资，对企业集团注册资本金及其子公司个数标准予以降低，对跨行业联合、兼并和重组的准入条件也予以降低，这些措施实质是降低投资门槛，便于高速公路公司成功融资。
32 税费减免
高速公路具有公益属性，为了促成高速公路PPP项目成功实施，实现为公众提供更多更优质的公共产品和服务，政府从大局出发，有权减免PPP项目公司税费；其次，项目前期投入大，项目直到建成后很多年都会存在巨大还贷和现金流压力，为保障PPP项目的顺利实施，防止项目公司出现资金链断裂，政府对项目公司实行部分或全部税费减免，也是扶持私营部门，降低其投资大型公益设施带来的资金风险。因此，税费优惠在高速公路PPP项目中经常被用到。
33 协助融资
PPP模式其中一个重要功能就是融资。高速公路PPP项目投资金额往往达几亿元甚至上百亿元，单靠投资者自身资本金很难完成，高速公路PPP项目公司需拿与政府部门签订的项目合同和特许经营协议向金融部门进行有限追索贷款，质押物为项目资产和协议规定的其他权益，金融部门看重的是项目的稳定收益和政府对项目稳定收益的有关承诺及相关保证。私营部门在可选金融工具不多而限制又多的情况下，融资难度较大。而政府部门给予的有关承诺及相关保证，会使金融机构对PPP项目公司的信心大增，从而使高速公路项目融资难度降低。
34 强化高速公路PPP项目风险管理
高速公路PPP模式应确立合理的风险分担机制，体现由最能控制该风险发生的一方承担的原则。在PPP项目中包括债务风险、超支风险、经营风险、市场风险和技术风险转移到私营机构，由私营部门全部承担。而政府公共部门应对政治风险、金融风险更有优势。将公私双方优势充分发挥出来，分担风险，那么整个项目风险就会降到最小，从而使PPP项目成功实施。通过合同明确公私部门的责任，明确奖惩条例，通过奖优罚劣，促进公共项目努力降低成本，按期实现目标，为公众提供符合公共部门标准的产品和服务。
35 高速公路PPP项目实施的其他建议
（1）进一步转变政府职能。进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，切实把政府工作的重点转到提供公共服务上来，做政府该做的事。既要对市场准入、收费价格、收费年限、服务质量标准等监管，又要履行公众利益代表职责，同时注意不要越权过度监管，充分发挥好市场配置资源的作用。因此，政府要通过相应改革，真正使生产要素及资源能源价格反映其稀缺程度和环境损害成本，从而保障高速公路建设有个良好的发展环境。
（2）充分发挥PPP专业机构作用。PPP模式结构复杂，过程烦琐，需要专业机构的支持。在英国、德国、日本、爱尔兰、意大利、澳大利亚、加拿大等国家都建有PPP模式专业机构，这些国家积极推进PPP模式建设高速公路。以英国为例，伙伴关系公司（简称PUK，英文Partner-ships UK的缩写）在2000年6月成立了，成为第一个成立PPP专业机构的国家。在PUK中私营机构持有51%的股份，而政府持有49%的股份。PUK以向政府提供训练有素的PPP模式专家为主要目标。政府通过建立伙伴关系公司，获得了一批具有PPP经验的专家，他们来自公私相关部门，在他们的指导和参与下，PPP项目得以成功推广并实施。因此，我国高速公路建设也应重视PPP专业机构的作用，通过他们的指导和参与，使更多的PPP高速公路项目在我国成功推广。
