中国国有企业产权改革法规规制研究
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2015）12015803
1 中国国有企业产权改革的法律规制现状
中国国有企业产权改革立法角度看可以分为三个阶段：起步阶段（1978年―1992年），调整政府及企业委托经营关系；攻坚阶段（1992年―2002年）调整出资关系；推进阶段（2002年以来）调整出资人代表职责。
1.1 起步阶段（1978年―1992年）
这一国有企业产权改革立法的特点是调整政府及企业委托经营关系，实现所有权与经营权的分离。
1.2 攻坚阶段（1993年―2002年）
这一时期国有企业产权改革立法的特点是建立现代的企业制度，确立企业法人财产权，国家与国有企业的关系由委托经营转变为出资关系。
1.3 推进阶段（2003年至今）
2003年3月国务院成立了国有资产监督管理委员会，2003年5月，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定了国资委的性质及职责，为建立国有资产出资人制度提供依据。2003年10月，中共十六届三中全会作出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。2006年修改后的《企业破产法》颁布实施，2007年3月《物权法》出台，明确国有产权与非国有产权平等的法律地位，确定了国有产权作为一般市场主体的理性回归。2008年10月，十一届全国人大通过《国有资产法》，建立起了国有资产管理的法律体系。
2 国外国有企业产权改革法律规制的实践经验
2.1 英国国有企业产权改革的法律规制实践
英国从20世纪70年代早期开始，国有企业的投资回报率为零，国有企业的生产效率低下，如20世纪70年代英国钢铁公司的劳动生产率只有西欧国家同类企业的1/3到1/2。国有企业存在缺乏激励竞争机制、国有企业控制架构的缺陷，20世纪70年代的石油危机引发的高通胀及高失业。1979年，英国保守党人撒切尔夫人出任首相，指责工党政府采取的国家干预经济及国有化政策是英国经济出现“通胀”的原因。她提出实行市场经济，进行国有企业产权改革的新政策。具体是：严格预算财政资金；引入私人资本；打破国企垄断地位；扩大董事会权限。
在撒切尔任期内，她推动了英国国有企业产权改革，在法律规制层面的实践主要是产业立法。英国政府及基础设施的国有企业进行产权改革中是以政府管制立法为先导，使得国有企业的改革有相应的法律依据及实施程序。
从上表可以看出，在产权的管理主体的设置上，通过各个产业领域内相应建立了法定的产业管制办公室，由管制办公室依法对被管制的企业进行价格及质量的控制，允许通过私有化进行产权多元化改革。
在企业的经营权上，产业管制办公室不干预企业的经营决策，不对被管制企业的经济效益负责，仅对被管制的企业的服务、价格及质量等各个方面进行监督，只对国有产权实行监督功能。
英国议会是国有企业的最终所有者，对国有产权实施监督，议会通过对各主管大臣的授权管理国有企业，各主管大臣对议会负责。议员对大臣管理可质询，大臣必须做出严肃的答复。英国下院建立专门的“国有化企业特别委员会”对国会提供国有企业管理的发展报告，便于制定相关的法律规定。另外，下院还下设几个部门的特别委员会，对煤、电力、煤气等国有企业进行调查。财政部及行政机构特别委员会有权调查国有化企业的财务问题，议会的文官事务委员会、公共会计委员会等也可以审议国有企业的有关事宜。
2.2 美国国有企业产权改革的法律规制实践
20世纪70年代，美国经济出现“滞涨”，80年初上台的里根总统开始整顿国有企业。21世纪后，小布什政府通过“竞争招标”等私有化措施对国有企业进行产权改革。
美国国有企业产权私有化包括了产权及经营权的私有化，如特许经营、放松政府管制、强化市场竞争等行为。美国国有企业产权改革的立法实践方式主要有：
（1）立约承包。立约承包成为国有企业非所有权转让中最重要的私有化形式。它是指政府通过和私人公司签订管理合同将国有企业、公共事业或者政府某一部门的管理权承包给私有投资者。在1994年通过的《1994年放松管制和立约承包法案》对立约承包的具体实施进行立法，使其成为国有企业产权改革的重要的方法措施。
（2）竞争招标。在《联邦活动资产注册改革法案》下，政府企业在清楚哪些工作只能由政府部门完成，哪些工作是可以外包出去的之后，向联邦管理与预算办公室提交一份清单，表明哪些工作是可以承包给商业的私人公司去完成。将一部分的政府企业中可以由私人公司完成的工作以竞争招标的方式外包出去交给私人公司完成。这项措施在国防部的军工企业中运用得最多，有效地降低了运营成本，成为美国国有企业产权改革中最重要的方式之一。
美国国有企业选定一家或者数家投标公司作为主承包商，根据承包产品形式及内部结构，主承包商也可以将任务转包给其他承包商，通过转包及承包形成一个系统工程原则组织，以主承包商为首的责任人定货合同制度。有利于政府将项目按照优先次序进行统一规划生产，有利于企业责、权、利三方统一。
美国国有企业的建立、管理及经营都要依据议会颁布的特别法进行，其产权改革也须议会通过专门法案。国有企业监管来自美国国会、总统及管理和预算办公室、设计书及政府公司隶属的行政机构，层层递进。国会行使立法、授权和审批行使所有者职能；总统及管理和预算办公室依法编制经营预算提交总统，由总统交给国会批准后，监督行政部门预算执行；审计总署实行对国有企业的审计工作，向国会直接负责并报告工作；隶属行政部门以《政府公司控制法》为基础，根据议会相关决议，设置常设委员会以人事控制、合同制等方式实行监管责任。 美国对国有企业都制定单独立法就公司的目的、经营方式、范围、法人治理结构、存续时间等作了明确的规定。政府是受国会委托，根据有关法律对国有企业实行管理。美国国有企业建立以董事会治理为核心的国有企业的管控架构，政府对董事会人员的选拔有决定权，经理层多实行职业经理人制度，在市场中公开选聘。美国政府对国有企业从预算提出、审批到审计都有明确的法律制度规定，提升了产权的监管质量。
2.3 法国国有企业产权改革的法律规制实践
20世纪70年代后的石油危机导致西方经济的衰退，法国的国有企业缺乏面对经济危机的灵活性，国有企业的长期经营不佳，其服务差及效率低等问题积累了大量的社会矛盾。随着1986年右翼政党的上台，政府对国有企业实行了大规模的产权改革。
产权改革的主要法律形式是实行产权转让。法国国有企业的产权改革是以法律形式对国有企业的股权实行转让，其具体实施中主要有五个步骤：政府决定后由经济部国库司进行具体实施；国库司选择银行做重组顾问；顾问银行做出研究报告并定价；报告交给股权及转让委员会研究，做出价格决定；经济财政部长对决定重组的价格进行确认，实施重组计划。挑选受让方是以公开招标的方式进行，选定的受让方要保证国家取得合适的转让收益、能解决被转让的职工就业及能使被转让的企业有稳定的发展。
法国先后实施多个法令，明确了国有企业产权交易实施的具体办法，其产权改革操作的法律依据如表4。
国家参股局的依法设立。2004年9月9日法国政府颁布法令设立国家参股局，实行了从管“企业”到管“资本”的转变。国家参股局隶属于经济财政部与工业复兴部，下设一个总秘书处及三个下属机构。各下属机构按照相应的交通、基础设施、能源、邮政、国防等行业板块设立相应几个司，其成员来自各行业的专家，其职能是实现国有企业的保值增值，参与确定国有企业的长期发展战略，参与企业与国家签订的目标合同并监督其履行，评估企业管理的情况等。
法国制定了《国家参股局章程：国家参股局与国家参股企业关系的管理规则》处理国家股东代表结构与其参股国有企业之间的关系。规定中强调这样的几点：参股局向国有企业委派代表，通过国有企业的股东会及董事会等行使经营决策权；规定国有企业向参股局定期联络，重大事项提前商讨机制，保证国家股东对经营持续性的知情权；规定参股局对国有企业实行年度评估，并提交给议会《国家股东年度报告》；参股局有权督促审计团队对国有企业及子公司进行审计。国家参股局也来自多方的监督，首先是经济财政部及工业复兴部对其行使的行政监管权，其次是议会的监督，国家参股局局长每年向议会的财政委员会述职；还有国家审计法院的监督。
3 国外经验对中国国有企业产权改革法律规制的启示
从英国、美国及法国的国有企业产权改革的法律规制经验中，对中国国有企业产权改革中法律规制有以下两点启示：
（1）通过的法律界定国有企业产权，明确国有企业的法人地位。从英国、美国及法国的经验中，可以看到英美法国家在界定国有企业产权的法律规制上都做了不同程度的探索实践，其中：英国从各个产业领域内相应建立了法定的产业管制办公室；法国建立国家参股局；英、美重议会权力的行使，对国有企业的产权的转让进行单独立法，并由议会批准通过有才能执行。法国国有企业的产权转让通过法律形式经过了环环相扣的五个步骤，体现了透明公正的原则。英美国有企业都有完善的企业法人制度，英国国有企业具有法人资格在议会控制下实行独立经营，有董事会。美国国会通过单独立法对国有企业的目的经营范围进行规定，明确地独立的法人地位，拥有自己的财产，独立承担财产责任。
（2）建立完善的国有企业产权监督机制。在产权的监督机制上，英国议会通过下设“国有化企业特别委员会”形式对国有企业进行调查，作出报告，另外财政部及行政机构特别委员会有权调查国有化企业的财务问题，议会的文官事务委员会、公共会计委员会等也可以审议国有企业的有关事宜，英国形成了各主管部门、财政部和议会相结合，并以各主管部门为主产权监督管理模式。美国国有企业监管来自美国国会、总统及管理和预算办公室、设计书及政府公司隶属的行政机构，层层递进。法国国有企业来自议会、经济和财政部及审计法院的监督，国家参股局委派代表对国有企业的经营权进行监督，参股局受到议会、经济财政部及国家审计法院的监督，法国形成以主管部门和财政部门相结合并以财政部为主的“双重”监督管理模式。
