议程设置及政策制定理论模型的运用
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.165
案例：2014年12月2日中华人民共和国海事局出台了海船员〔2014〕773号文件“中华人民共和国海事局关于修订内河1000总吨以下干散货船舶最低安全配员标准的通知”。本次新修订的《内河1000总吨以下普通干散货船舶最低安全配员标准》有两大特点：一是针对内河1000总吨以下普通干、散货船舶修订；二是此次标准分两部分，通用的一般标准和相关省（市、自治区）辖区标准。在政策制定过程中清晰可见渐进模型的运用。同样，该项政策的出台就其议程设置，虽然中西方政治制度上存在差异、某些概念不能通用、甚至可能不存在“利益集团”等因素，但笔者认为金登模型的全面性在分析该政策的议程设置中同样得以体现和运用。
1 相关背景情况简介
船舶最低安全配员证书是海事管理机构核发给船舶，证明船舶最低安全配员标准的文书，是判定船舶是否满足最低安全配员标准的依据之一。目前，交通运输船舶最低安全配员证书核发依据是2004年8月1日实施的交通部发布的《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》及其附件确定的船舶最低安全配员标准。其后，中国海事局根据授权对船舶最低安全配员标准表进行了修订。
修订过程如下：
2004年6月18日出台中华人民共和国《船舶最低安全配员规则》（交通部令2004年第7号），规则自2004年8月1日起施行。规则第二十六条规定，规则附录三即《内河船舶甲板部、轮机部和客运部最低安全配员表》可由中华人民共和国海事局根据有关法律、行政法规和相关国际公约进行修改。
2006年4月13日发布自2006年5月1日起施行的《关于修改船舶最低安全配员表的通知》（海船舶〔2006〕145号）。
2008年5月发布《关于修改船舶最低安全配员表的通知》（海船舶〔2008〕146号）。
2010年12月29日发布自2011年1月1日起实施的《关于修改内河船舶最低安全配员表的通知》（海船舶〔2010〕663号），主要为配合《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》（交通运输部令2010年第1号）。
2014年8月28日中华人民共和国海事局发出《中华人民共和国海事局关于修订内河船舶最低安全配员标准的通知》（海便函〔2014〕901号）。该通知意在广泛征求各省级地方海事局、相关直属海事局的意见，要求各单位上报各自地区制订的地域标准，由部局统一颁布实施。
2014年12月2日发布自2015年1月1日起实施的《中华人民共和国海事局关于修订内河1000总吨以下干散货船舶最低安全配员标准的通知》（海船员〔2014〕773号）。
2 对该政策议程设置阶段的相关分析
2.1 议程设置的相关概念和理论
（1）政策议程：指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必须解决的公共问题。根据科布和埃尔德的观点，有三个必要的先决条件：一是对问题的广泛关注，或至少是广泛意识；二是公众当中有相当多的人共同认为，需要采取某种行动来纠正这个问题；三是人们共同认为，问题是某个政府单位应该关注的问题，并且也是该单位管辖范围内的事情[1]。
（2）约翰?金登的议程设置模型。他的概念模型是以三种信息“流”的思想为基础的：问题流、政策流、政治流，在三种流之前，是“社会倾向”（价值观，政治文化等），它们决定了问题进入议程的背景；在某些关键时刻汇集到一起的三种流，又遇到推动的机会――政策窗口，从而提升了问题的重要性，推进了议程设置。
2.2 对新出台《船舶最低安全配员标准》的分析
2.2.1 问题流
长江水系个体船舶和企业挂靠经营船舶普遍存在配员不足的现象。究其原因，这类船舶大部分为1000GT以下的普通干、散货船，以家庭模式经营，一家人以船为家、靠船为生，船舶配员与家庭成员状况密切相关，船员之间往往不计分工，会主动承担不同职务的工作。配员不足现象普遍存在于个体船舶。尽管长江水系个体船舶和企业挂靠经营船舶普遍存在配员不足的现象，但内河水上交通安全形势近年来总体平稳，各项安全指标低位运行。同时，也发现由于内河船舶技术状况、岸基支持的进步，内河船员劳动强度与原标准制定时发生了较大变化，内河船舶实际配员状况与客观需要基本适应。因此内河船舶最低安全配员标准偏高，与客观现状之间的矛盾日益突出，已经不能适应内河航运发展的需要。
国际航运长期低迷，对国内航运及内河航运的影响始终存在，加之不断涌入市场的新建船舶，使得整个水路运输供大于求。在这种情况下，又遇到船员薪水的普遍提高，更加大了运营的成本，使得不少船舶请不起“外员”而导致船舶配员不足。为了免予处罚，有些船舶只能想尽办法满足配员要求，这无疑给原本艰难的水运行业雪上加霜。因而，有些船舶也会竭尽所能躲避执法，甚至参与一些违法运输活动。
综上，随着内河航道条件、岸基支持和内河船舶技术状况、运营模式等发生了巨大变化，之前的内河船舶最低安全配员标准与客观需要间的矛盾日益突出，由此带来了内河船员缺口大、船员招聘难，和按标准配员难、海事监管难等一系列问题，现行的配员标准亟须修订。
2.2.2 政策流
原最低安全配员标准是2010年12月29日发布的，时逢船员新的《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》（交通运输部2010年第1号令）颁布，为配合新考规的实施，而将其进行了修订，出台比较仓促。
而对于本次修订，部海事局进行了充分的调研，听取了各地的反馈意见。从了解内河船舶现状出发，进行了大量的数据分析，从船舶数量、大小、技术要求，船员数量、等级等方面进行对比，得出“实际配比”即内河船员实际数量与船舶数量之比、“规定最低配比”即内河船舶最低安全配员标准规定的船员最低配备数量与船舶数量之比等相关数据，从而分析了配员缺口问题，发现内河船员总量和结构性矛盾突出。并多次通过各下级部门广泛征求意见，以求达到兼顾标准的可行性、船舶航行的安全性、广大航运企业及船民的接受程度最佳的有效方案。 2.2.3 政治流
原最低安全配员标准偏高，使得船民及船企为雇员问题感到负担，不断向海事部门反映情况，提出意见和请求，希望早日修订配员标准。
部海事局进行了全国范围的调研，专家意见、现场执法人员的建议、调研数据及分析均印证了实际情况确需调整。
为落实好中央关于长江经济带建设和加快长江黄金水道建设等重大决策部署，进一步促进内河航运发展，迫切需要重新修订内河船舶最低安全配员标准。
2.2.4 政策窗口
2014年4月至8月连续发生了五起典型事故（“华为1818”轮遇风浪沉没等），造成船沉人亡的严重后果，均为内河船舶参与海上运输的违法案例。由于内河船舶因配员等多种原因成本增大、运营惨淡，参与海上运输的违法现象较显突出，特别是江苏省籍内河船舶参与海上运输的现象大量存在，甚至还发生多起水上交通事故，造成了生命财产损失，产生了不良影响。
此后，部海事局于2014年7月起，开展了江浙沪水域内河船舶参与海上运输专项治理活动，召开集体办公会和现场督察。江苏省地方海事局通报了专项整治中查处的内河船舶193艘，其中江苏籍内河船舶70艘，占37%。
加之中央关于长江经济带建设和加快长江黄金水道建设等重大决策部署，终将该政策推上了议程，并于2014年12月2日出台了中华人民共和国海事局《关于修订内河1000总吨以下干散货船舶最低安全配员标准》的通知。但笔者认为，在三种流存在的情况下，相互之间并没有完全的独立存在，其共同作用，最终影响着议程的设置，推进政策的制定。
3 对该政策制定阶段的相关分析
3.1 政策制定的相关概念和理论
第一，政策制定：指的是政策过程中，应对某个特殊的公共问题的恰当的、可以接受的行动步骤，被确定并且被制定为法律的阶段[2]。
第二，渐进模型。该模型认为，公共政策制定是以往政府行为的延续，仅做了一些小的修正。时间、智力和成本的限制，使得决策者无法认识到全部的政策选择及其后果。渐进主义是保守的，因为现有的计划、政策和开支被认为是一种基底，注意力集中在新的计划和政策上，集中在现有计划或政策的增加、减少或者修正上[1]。
3.2 对《船舶最低安全配员标准》的分析
第一，纵向来看，根据之前关于最低安全配员标准的不断修订，我们不难看到――早在2004年出台的《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》一直沿用至今，在当初制定规则时就留下了修订标准的相关条款，以便在需要时及时作出调整。而后部海事局陆续在2006年、2008年、2010年、2014年对配员标准作出了修订的通知，同时在此过程中，还对某些特殊种类的船舶作出了相应的专属其种类的标准制定。
第二，横向来看，本次修订的《配员标准》也体现出渐进模型的特点。
一方面，标准的修订分三步走：第一阶段（2014年）：对船舶数量相对较大、配员问题比较集中的1000总吨以下“普通干、散货船舶”（除集装箱船、危险品船、客船以外的船舶）的配员标准进行修订。第二阶段（2015年）：修订《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》，制定《内河船舶船员值班规则》（部颁规章，需列入2015年部一类立法计划）。第三阶段（2016年）：修订《内河船舶配员规则》（部颁规章，需列入2016年部一类立法计划），同时调整1000总吨及以上船舶、集装箱船舶、危险品船舶、客船的配员标准。
另一方面，区别对待，分级管理。全国内河不同通航水域之间的差异较大，对船舶配员的要求应有所区别，船舶配员标准应符合不同水域的特点。采取长江、珠江、黑龙江三大水系及珠港澳航线、长江上游C级航区J级航段、各省辖区内固定水域航行船舶配员区别对待的方法，授权各省级地方海事机构、直属海事机构参照部海事局《一般标准》制定固定在本省管辖水域航行船舶的配员标准。这也是此次修订与以往不同的亮点之处。
综上，不难看到，无论是针对不同大小、种类船舶配员标准的分步修订，还是从“配员标准”到“船员发证规则”及“配员规则”的修订，抑或是因地制宜的《配员标准》的推行，在该政策制定上既显现出渐进模型，也有理性的追求，坚持整体设计、全面统筹。
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