地方金融中的政策性金融功能:制度与体系重构
中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）05-0059-05
一、引言
政策性金融是与商业性金融相互对称、平行并列，并相互补充的一种金融中介形式。其较完整的定义可表述为：“政策性金融是在一国政府支持和鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠存贷利率或其他条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策或意图而进行的一种特殊的资金融通行为活动。它是一切意义上的政策性贷款及一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通活动的总称。”[2]这段权威的定义对政策性金融的内涵做了十分全面的阐释，但由于政策性金融形态多样、业务涉及面广，其制度载体――政策性银行发展历史短，且正处于深化改革的探索发展阶段，因此对政策性金融的科学认识及其规范建设，便不免常常存有明显的认识偏差与意见分歧。
如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。
二、文献综述
Stiglitz（1998）根据不完全竞争市场理论，从理论角度论证了政策性金融的价值及作用。但围绕政策性金融的大量实践（黄达，2003），国外却并未形成一个统一称谓。由于存在政府的影响，因此许多学者将政策性金融界定为一种由公共部门主办、控制或主导的金融中介形式，能够实现某些特定战略产业政策的特殊金融手段（小滨浴久 等，1994），甚至不乏理论和实务界人士简单地将政策性金融直接等同于国家金融、政府金融，将其当做一种“财政性金融”（李志辉 等，2008）[1]。这类理论认识容易混淆财政与金融的本质区别，对政策性金融的功能定位容易产生偏差，乃至错位。
科学的政策性金融理论，实际上是20世纪80年代末首先被我国学者提出的（戴相龙 等，1998；白钦先，1987、2010），理论提出之初即强调政策性金融与财政支付的差异，明确政策性金融的金融属性，即其仍然具有金融业务的有偿性及偿还性[2]。随着我国市场经济制度的不断发展与完善，政策性金融也仍然被许多学者当作是我国市场经济和现代金融体系不断创造、创新的重要组成部分之一（胡炳志，2003；李扬，2005、2008；王广谦，2008）。在经济转型的过程中，在金融体制要向更广阔领域深入改革之际，政策性金融体系的科学构建更显重要而关键（贾康，2011）[3]。
关于如何发挥政策性金融的功能作用，促进我国的金融公平与经济发展。中国人民银行课题组（2006）从产业结构优化调整的角度，论证了政策性金融弥补农村金融市场缺陷的政策导向作用[4]；刘营军 等（2011）则通过微观调研，实证分析了农户受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效带动受排斥农户，解决有效金融供给不足的问题[5]；景玉琴（2004）认为，中小企业的融资约束，也应该通过对政策性金融体系的完善加以解决，如发展中小企业政策性金融机构，完善信用担保制度及体系，加强政策性与商业性金融的协调配合等[6]。同样，围绕战略性新兴产业的培育、发展和升级，政策性直接金融和政策性间接金融的引入，可以适时形成与需求相适应的金融支持（顾海峰，2011）[7]。
对政策性金融研究关注更多的集中在政策性银行的发展改革方面（张涛 等，2006）。通过国际同业间比较，丁振京（2013）为我国农业政策性金融制度的完善寻找了解决办法[8]。李志辉 等（2008）基于开发性金融理论，为中国农业发展银行的“职能调整、业务拓展、资产整合、风险监管”等方面设计了战略改革措施[9]。
综合和比较对政策性金融的研究可以发现，肯定政策性金融（功能）的观点认为，政策性金融是财政和金融的“巧妙”结合体与统一体（白钦先 等，2010）。通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体①的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体――政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托代理体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”[1]。
本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下[10]。
三、政策性金融的理论基础
政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系②，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。 以金融功能的作用机制为视角，政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。
1. 政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体，其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为，非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用（Hellman et al，1997），因此针对市场无效部分，政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下，面向特定群体，提供低息贷款、承担担保保险责任，通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。
同时也由于缺乏市场机制的作用，以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全，使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束（Stiglits et al，1981；Bester et al，1987）。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位，或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平，因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”，而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵，其供给难以满足实际需求，这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是，在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性，而不主要是经济有效性，这对商业性金融机构来说，是无意也无力承担的。因此，政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能，二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。
2. 政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是，人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看，实则不然。政策性金融作为金融业务形式，天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能，发挥宏观金融的资源配置作用，就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制，以及自身经营管理机制等问题。更进一步地，政策性金融要发挥金融协调职能，实现金融效率和金融公平的统一，发挥政策性资金的杠杆作用，也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式（贾康，2011）[3]。
3. 政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性（低收入或弱势群体更易获得金融资源配置），也增加了社会生产性投资（如教育和创业）的机会。相反，若缺乏金融普惠，则不仅会导致金融不公平，收入贫富差距难以消除，最终也必将拖累经济发展，降低商业性金融的金融效率（Demirguc-Kunt et al，2013）[11]。我国正处于产业升级和经济转型时期，市场机制仍不完善，经济发展差异大，结构性矛盾多，地区金融发展不均衡，这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用，促进金融普惠发展，弥补市场机制的缺陷③（白钦先 等，2010）[12]。
四、政策性金融功能与资源配置目标
政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合，但不同于无偿拨付的财政，也有别于利润优先的商业性金融，其对资源配置的回报要求是：有限、有偿。即在基本投资收益的前提下，保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求，往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时（如政策性银行）又容易矫枉过正，过度追求“市场化”目标，利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化，偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出[12]，政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持，是对社会经济合理性目标的满足；支持战略性、重点项目，实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要，但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。
1. 地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上，如果从地方金融的成效来看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是较为有限的。以浙江省为例，表1归纳了省级政策性金融的若干经营特点。从表1可以看到，在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象，政策性银行的经营业绩稳中有升，支持实体经济的能力也不断增强，但相比较其宗旨与目标，仍存在明显差距：（1）虽支持了战略、重点项目，但覆盖面较小，中长期贷款投放的行业占比仍不足20%；（2）支持的项目常常是国家、省、市重点项目，或有国有经济背景，或为行业龙头企业，真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持；（3）政策性金融的机构数量（包括机构设置）相对缺乏，资本金和资金来源较为有限，业务上的竞争机制④更处于“空白”；（4）和商业性金融一样，政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施，但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成；（5）“三农”、低收入者和小微经济，仍是金融支持最薄弱的领域，弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。
2. 政策性金融的资源配置目标――效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比，图中两条增长率曲线的走势变化较为一致，但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳，具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明：（1）政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性，二者间存在着竞争关系，其效果要大于两者间的互补关系。（2）政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时，也有助于长期的金融稳定。
从贷款投放地区来看，政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。图2将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市（顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山），以国家开发银行为代表，将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。图2中的曲线变化关系说明，二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着，政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能，在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区、“弱势”项目和“弱势”群体，实际更难获取政策资金的支持。
3. 政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款，或银政企融资平台等方式，政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本，发挥金融协调功能，实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中，“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。 然而，限于体制、机制等多方面原因，现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度，浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和25.12亿，占贷款总额的比率也分别只有0.3%和0.79%。
五、政策性金融的体系和功能重构
如上文所述，我国政策性金融实现功能重构的关键，在于“制度和体系”，而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看，指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。
从金融公平和金融效率的目标出发，本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路：
（一）通过金融合同和融资模式创新，实现政策性金融的风险分担
提倡通过股份制、基金和共同出资等形式，为政策性金融的项目进行融资，或提供金融服务（包括担保、保险、支付结算等）。资金的来源应多元化，由借款人（提供担保）、政府和金融机构共同承担，以此形成激励相容和风险共担的机制。
（二）引入政策性金融业务的竞争机制，打破业务垄断
政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标，而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制，来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者，打破政策性金融业务的垄断。
（三）鼓励组建地方性的中小金融机构，形成地方金融中的政策性金融体系[13]
推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件，为地方金融生态的形成培育成长沃土。
通过政策性业务的分账管理、单独核算，整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分，使之不仅能代理政策性业务，而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。
（四）公共财政支持和地方政府主导
通过制度建设或立法约束，保证公共财政对政策性金融业务的资金支持，向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。
鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用，明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势，搭建融资合作平台，实现信息共享和业务合作。
（五）由被动选择项目转向主动项目推荐
即赋予金融需求者主动申请政策性金融支持的机会和渠道（通过政府部门或金融机构）。政策性金融体系所需完善的是明确政策、统一标准、减少环节、创造条件，借助政策性金融体系和新金融技术，为受排斥的“强位弱势”群体提供低成本、无差异的政策性金融服务。让金融普惠在效率中产生，让金融公平于政策中实现。
注释：
①这里的群体是指符合社会经济政策目标，关系国计民生的特定产业、领域或企业、个人等对象。
②商业性金融机构和政策性金融机构之间却仍然可能因业务招投标而形成竞争与合作的关系。
③这也再次说明政策性金融的目标和宗旨是金融公平与金融协调，政策性金融的功能是弥补市场无效和失效，开放性金融以搭建市场平台为目的，实质是商业性金融与政策性金融的某种结合（比如可分为开发性商业性金融和开发性政策性金融），而并非是政策性金融的高级发展阶段。
④不同于市场竞争，而是指金融业务上的竞争机制，如“招投标”制度等。
