浅析农村土地流转中的“土地返包”现象
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-223-02
“土地是财富之母，劳动是财富之父。”可见土地对于创造财富的重要性，对于中国这个典型的农业大国而言显得尤为重要。为了充分发挥土地资源的效用，国家推行土地流转制度，目的是为了克服家庭联产承包制的弊端，使农业生产规模化、机械化、效率化。
2002年国家出台《农村土地承包法》对农村土地承包经营权流转进行了专门规定，这正式揭开了农村土地流转的帷幕，细数一下距此不过十几年时间。可以说农村土地流转关系正处于上升稳定的阶段，然而在实践中却普遍存在部分农户将流转过的土地再次从受让人手中流转回来的现象。这种现象将导致土地流转关系处于不稳定中，必须引起我们的高度重视。
一、土地返包的概念与特征
对于上面所描述的土地流转中出现的现象，目前学界尚未对其定义。为了表达的方便以及更好的进行集中分析，笔者姑且将其称之为“土地返包”。所谓土地返包是指农户将自己的土地承包经营权以流转的方式转与他人以后，再次将其从受让人手中转移回来的一种现象。
土地返包在性质上是一种违约行为，在某种程度上是承包方与受让方的一次利益博弈，是对既定土地流转关系的一次冲击。返包的过程曲折、阻力大，笔者发现农户们一般通过三个途径来实现土地返包的。首先，自己先与受让方进行协商，一般会给予对方一定的补偿;其次，如果和解不成会找一个中间人（一般由村中有威望的老者或者是村委会干部担任），由他们出面进行调解。一般问题到这个阶段就会解决;最后，如果调解不成，承包方会使用武力。武力包括物质武力和精神武力，其终极形式是暴力。如咒骂、毁坏农具等，逼迫受让方返还其土地承包经营权。
二、土地返包现象产生的原因
（一）流转土地违背农民真实意愿
《农村土地承包法》第33条规定：“土地承包经营权流转应当遵循平等、自愿、有偿原则任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，《农村土地承包经营权流转办法》也作了类似规定。然而在实践中仍然存在地方政府或者村委会干预土地流转，越权处理相关事宜的现象。在受外力干涉的情况下，双方所签订的流转合同违背民法中的意思自治原则，属于可撤销合同的范畴，此时承包方享有法定撤销权。例如发生在河南的一起典型案例 。
李某和张某是同村村民。2007年李某为了扩大土地经营规模，需要将其承包地周围的30多亩土地承租下来。其中有5.5亩归张某所有，因价格太低，张某不愿将土地出租给李某。为了获得张某的土地使用权，李某与该村的村支书田某串通以村委会的名义威胁张某：如果不将土地出租给李某，将会收回其承包的土地。张某对土地政策法规不了解，又害怕失去土地，无奈之下便与李某签订流转合同。土地流转之后，张某只好外出务工。2010年10月因所在工厂经济效益下滑，张某被迫下岗，遂找李某和村委会索要土地。多次索要无果，张某最终向当地人民法院起诉。经人民法院调解，李某返还张某的土地，张某对李某给予一定的补偿。
该案中由于村委会违背张某的土地流转意愿，不但导致了土地返包问题的出现，而且给李某和张某造成了一定的经济损失。因此在实践中，地方政府或村委会等有关部门一定要遵从农户的真实意愿引导其进行土地流转，不可强迫。
（二）违约成本低，机会主义严重
合同双方当事人为了追求利益最大化，常常有采取机会主义的冲动。为了制止这种冲动，在流转合同的订立中必须规范合同文本强调违约责任的承担。
《农村土地承包经营权流转办法》第21条明确规定：“承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同”，并且在23条对合同的内容做出了具体的规定。尽管规定的如此具体，但是在实践中仍然存在着许多有法不依的现象。这种问题主要存在于农户与农户之间的流转中。许多农户采用口头的形式订立合同，即使有的农户订立了书面合同，也仅仅规定了流转土地的面积及价款等简单的事项;有的农户私下订立合同，合同签订后也不到相应的主管部门备案。由于订立合同过程中的随意性和不规范性，导致流转双方的权利与义务关系不明确，忽视违约责任，为以后的土地返包提供了可能性。在实践中笔者发现有的农户之所以敢于违约要求受让方将土地返还给自己，就是依赖于违约成本低甚至是零成本。
（三）土地养老观念的诱导
中华民族自古以来就有“养儿防老”、“土地养老”的传统观念，农地对农民所具有的就业、养老等基本生活保障的功能价值是其直接经济效用的4倍，所以农户在流转土地时自然会受到土地养老观念影响。农户将自己的土地流转以后，绝大部分都会外出务工。一般情况下，外出务工的收入比在家务农的收入高，但是这种收入具有不稳定性。一旦经济形势下滑，就业市场不景气，很多外出农户会失业。在国家社会保障体系不健全的情况下，农户无法获得稳定的收入，出于对未来生活的担忧，部分农户会要求修改合同条款或者是重新订立合同，甚至要求受让方返还土地，由此而引发土地返包问题。 三、危害
（一）迟延农村土地流转进程，难以发挥土地流转制度的优势
对于一个地区而言，如果出现土地返包的现象过多，承包方总是想方设法从受让人手中收回土地，这不仅会迟延流转进程，甚至对该地区的土地流转制度是一次毁灭性的打击;对于中国这个农业大国而言，如果不能及时控制这种现象的发生，很可能会动摇社会的基础。
（二） 土地纠纷现象增多，影响农村的稳定与和谐
土地返包是承包方与受让方的一次的利益博弈。受让方为了守住自己的既得利益，承包方为了争夺自己的土地承包经营权，这必然会导致土地纠纷问题的产生。土地返包现象多发生在农村集体经济组织成员之间，甚至是亲朋好友之间，为了保障各自的土地权利他们之间展开了一系列的争斗。这损害了成员之间的亲情与友情，影响了农村的和谐与稳定。
四、解决方案
（一） 加强政府监管，规范土地流转程序
土地流转中要充分发挥市场配置资源的决定性作用，“完全自律的市场是不存在的，国家在场是市场运行的外在保障” 。土地流转市场的局限性，决定了必然会出现土地返包等问题。由于市场自身无法进行调节，为了保障土地流转的顺利进行，稳定土地流转秩序，政府必须加强监管。如何加强政府部门对农村土地流转的监管，需要我们把顶层设计与相关实践相结合。
首先，完善农村土地流转的政策和法规。虽然《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》对土地流转的原则、方法、双方的权利义务、纠纷的处理等问题作出了详细的规定，但是对于流转过程中政府责任却没有做出明确的规定，导致实践中有些政府部门对农户之间的土地纠纷不管不问，任其发展。因此必须从法律层面规定政府部门的责任，建立土地流转问责制度，将土地流转情况纳入政府年度考核范围之内，督促有关部门实施有效的监管。
其次，针对出现的“私下流转”“口头协议”现象，政府应按照《农村土地承包经营权流转办法》中规定的程序来办理土地流转的事项，并进行规范的指导和管理。引导农户签订正式的流转合同。流转合同一旦签订就具有法律效力，相关者只有服从它们，不容随便更改，否则将有专业法律权威介入，解释并强迫实行。当事人必须履行合同义务，从而防止土地返包现象的发生。
最后，乡镇土地管理部门在办理土地流转合同备案登记时，应当对合同进行实质性的审查，对违背农户意愿或者损害农户利益的问题要及时依法纠正。
（二）充分发挥土地流转服务机构的作用
2009年中央一号文件规定，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。实践中虽然有的地方已经建立了土地流转服务机构，但是基本上都是被动服务，很难发挥服务机构应有的作用。
如何化被动为主动，真正发挥服务机构的功能，破解服务难题。首先，服务机构应该“送法下乡”―定期举办普及国家土地流转政策法规的活动。这不仅可以增强农民对相关问题的了解，而且可以加大对服务机构的宣传;其次，建立流转信息服务平台，拓宽流转渠道，增加农户流转对象的可选择性。最后，对于土地流转过程中发生的纠纷，应该主动及时有效的进行调解，防止土地返包问题的出现。
（三）建立健全农村养老保障制度
实现“老有所养”是广大人民群众的热切期盼，也是社会保障的重要目标 ，更是土地流转制度顺利推行的基础。对于广大农民来说，土地是其养老的最大保障，在没有其他保障的前提下，他们宁愿把土地撂荒也不愿意流转给他人。如果存在可以替代土地养老保障功能的机制，农民对其土地的依赖将大大减弱[7]，土地返包现象在一定程度上也可以得到缓解。虽然近年来国家制定了一系列的农村养老保障措施，加大了对农村养老的资金投入力度，但是这不足以解决农村养老保障问题。农户在流转土地过程种仍然会受到“土地养老”观念的影响，使土地流转秩序处于不稳定的状态之中。为此，国家必须建立一套完整的农村养老保障体系，而不是仅仅增加养老金的投入。彻底打消农户们的后顾之忧，使其敢于流转、愿意流转。
五、结语
基于以上对土地返包现象的分析与探讨，我们已经充分了解其产生的背景和原因，为此必须从政府监管、流转服务、养老保障等多个方面采取有效措施来减少和杜绝土地返包问题的出现。依法及时有效解决土地返包问题，具有重要意义。
国家层面：巩固土地流转成果，最大限度的发挥土地资源的优势，为国家深化农村改革提供充足的动力与活力;农村与农户层面：更好的协调承包者与经营者的关系，保障各自土地权益。减少土地流转纠纷，维护农村的和谐与稳定;土地流转制度层面： 促进农村土地流转制度稳健的推行，稳定土地流转关系，营造良好的流转环境。
注释：
案例来源于：河南省固始县某乡镇人民法院派出法庭庭长的口述整理。
温家宝.在全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上的讲话.新华网.
