社区教育财政供给困境分析
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）18-0071-06
一、问题的提出
近年来，作为综合了“终身教育的全程性”和“全民教育的普遍性”两个维度的社区教育受到世界各国的重视，同时也成为我国建设学习型社会环境下终身教育体系的重要组成部分[1]。党在十八界五中全会以及十三五规划纲要中也反复提到“建设开放大学、发展社区教育”的重要性。我国社区教育自二十世纪八十年代蹒跚起步至今已有三十多年历程，但迄今为止发展却依然处于“初级阶段”；发展步子很慢、质量也不容乐观；尤其是我国广大农村地区的社区教育几乎还处于“一穷二白”的阶段，究其原因在很大程度上可以归结为财政支持不足，多数地区因为经费不足致使社区教育无法开展。在当前我国经济进入新常态，土地财政也逐步显现难以为继的局面，面对政府财政收入下滑和人口老龄化不断加深的背景下，研究如何统筹协调发展好城乡社区教育，有助于促进社会精神文明建设和人力资本水平的提高，有助于实现“时时可学、处处可学”的学习型社会，同时也有助于提高我国基层社会治理能力，增强农户团结协作意识和邻里互助观念，甚至对当前老龄化背景下的互助养老也有一定的示范引导作用。
社区教育，是指在一定的地域范围内，以社区为主体，根据本社区经济社会的发展和各类成员的需求，利用社区内各级各类教育机构和各种教育资源，有计划、有组织、有目的的面向社区内全体成员开展的各种教育活动，旨在提高人们的知识和技能，影响人们的思想品德，提高社区全体成员的整体素质和生活质量[2]。
二、我国社区教育筹资中的现实困境
（一）政府财政投入缺位
政府财政投入缺位，引致社区教育筹资主渠道不畅。从世界主要发达国家社区教育发展经验来看，国家的财政投入是社区教育经费的主要来源，对社区教育的发展起着至关重要的作用。而我国财政对教育板块整体投入长期不足，更不用说社区教育能够在教育经费不足情况下获得充足的财政支持。根据国际经验，通常当一国人均GDP达到1000美元时，国际平均公共教育支出水平约为国民生产总值的4.24%；而我国整体教育支出占GDP比重长期低于这一基本水平，虽然经过近三十年的努力终于在温家宝总理卸任之时“还上了4%的账”，但这对中国来说仍远远不够。早在2005年世界主要国家教育经费占GDP的比重多数都高出我国很多，澳大利亚为4.8%，加拿大为4.9%，德国为4.2%，韩国为4.3%，墨西哥为5.1%，英国为5.5%，美国为5.4%，巴西为4.4%，法国为5.6%①。“为有源头活水来”，只有源头水源充足，下游才能丰盈充沛。基于当前我国财政对教育整体投入水平仍然偏低这一事实，要想使得社区教育有长足发展，首先必须在经费支持方面给予保障，同时也要在教育经费中设立专项支持资金加大对社区教育的投入水平。
（二）财政对社区教育的投入结构不合理
不同教育类别间经费差距显著。根据2015年底《教育部国家统计局财政部关于2014年全国教育经费执行情况统计公告》显示，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达4.15%。其中，约有50%是用于义务教育，有45%是用于高等教育，而为全体民众终身教育服务的社区教育却只占到剩下5%中的小部分。由于社区教育长期以来在教育领域中被动扮演着“从属、配角地位”，各地教育行政部门重视不足，没有把城乡社区教育的发展纳入长期规划，如何发展、资金拨付多少全凭各地方领导的“思想觉悟”和“远见卓识”；所以即使我国教育经费达到了4%的水平，多数地方仍惯性般把“增量资金”优先分配到其他教育领域。
各地方财政对社区教育投入差异显著。我国各地区经济发展不均衡，东中西部以及城乡之间发展差距较大，财政水平随之也明显不同，各地区、甚至同一区县不同基层（街道）之间经费划拨也存在差距。现阶段我国社区教育的经费多来源于地方政府财政，但迄今在全国范围内也没有国家层面的纲领性指导文件，顶层设计的缺失也使得各地区社区教育发展投入参差不齐。比如上海、浙江的社区教育水平与美国及西欧发达国家几无差距，但中部的河南、西部的贵州和宁夏等地的社区教育发展才刚刚起步，全国多数地区社区教育经费投入不足人均一元，甚至还处于更低的水平。
社区教育内部不同级别之间也存在明显差距。财政支持按照示范区、试验区、普通区等标准进行差异化拨款，早在2004年国家就出台文件规定“国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于1元的标准落实社区教育经费”，在2012年又相继规定区（县、市）财政按常住人口每年人均不低于2元标准设立社区教育专项培训经费，而同时期的一般社区教育基地尤其是农村地区社区教育经费只能由地方财政“挤牙膏”“撒胡椒面”式运作。截止目前全国范围内的各个批次的社区教育示范区共计总数92个，面对近14亿人口基数现实情况下，这不足百个社区教育示范区作用相当微弱，但财政资金却重点向示范区社区教育集中，不得不令人担忧引致社区教育领域的“马太效应”，甚至造成发展的撕裂。
社区教育经费使用效率有待提高。在资金有限的情况下，提高对现有经费和资源的使用效率同样可以减轻资金的压力。但当前不少地方政府为了响应国家建设“学习型社会”的号召，偏向于对社区教育进行“猛冲猛打”型的投机性建设；投入在能“看得见、摸得着”的量化工程方面，重楼堂馆所、办公设备等硬件设施建设，轻师资配置、课程开发、管理维护等软件投资；长此以往，造成我国社区教育“图有外形”“形式大于内容”的华而不实，居民参与积极性很低也变得无可厚非。不合理的社区教育经费使用方式引致了资源配置的低效率，这一短视性行为把本就捉襟见肘的社区教育经费进行了竭泽而渔式无序使用，在一定程度上更是加重了社区教育的筹资负担。 （三）社区教育经费筹措渠道较为单一
从世界范围看，政府财政投入虽然是各国社区教育最有保障、最重要的筹资方式，但社会捐赠、企业投资及个人付费等途径依然有着不容忽视的作用。我国政府其实早已出台了多元化社区教育筹资渠道的相关文件，总体可以归纳为“政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点”，但这是一个相当模糊的说法，并没有界定清楚政府的责任范围与财政承担比例，容易造成各方推诿“扯皮”；也没有明确对社会团体、企业、个人进行教育捐赠出台规范化、激励性的政策条件。
首先，社会捐赠筹资渠道不畅，资金增量非常有限。目前社区教育吸纳的社会捐赠极其有限，偶有少量的受赠办公物资类报道，但在资金捐赠方面泛善可陈；而与之鲜明对比的是中小学、知名高校在获得大量社会捐赠方面却屡见不鲜。其次，企业对社区教育投资或合作的潜力挖掘不足。企业的投资往往是促进教育发展的主要力量之一，而当前我国社区教育受企业投资水平极低，企业逐利的本性使得更倾向于与人力资本提升、社会技能培训等层面教育；这与社区教育发展滞后，仍然停留在对社区居民进行消遣文娱、保健养生、普法宣传等泛化层面不无关系。再次，个人在付费购买社区教育方面积极性较低。根据教职成[2004]16号文件规定“对学习者个人回报率较高的培训可以按照国家的有关规定收费”，但目前社区教育处境较为尴尬，前述已经提及我国社区教育层次不高、质量泛化，与公众的需求存在一定的差距，在课程设置、师资建设等软件方面还不尽如人意，难以形成资金流良性互动发展的局面，所以在吸引社会公众购买增值服务方面仍然仍重而道远。
（四）社区教育机构非独立法人实体，引致经费预算和筹资贷款存在身份障碍
一方面表现为我国社区教育学院多是挂靠在当地广播电视大学，缺乏独立编制，这样就意味着没有对应的财政经费支持。而现阶段采用的事前预算、协商拨款模式更使得社区教育经费在争取方面的话语权微乎其微；只能由教育行政主管部门代为制定预算，而作为资金使用者本身却没有相关权限。另一方面，社区教育的非独立法人资质也为其在筹资贷款方面带来了身份障碍，我国现行法律规定非独立法人在银行贷款方面要进行资产抵押，而社区教育机构作为非营利性单位，不能把教育教学资产作为抵押，同时又缺乏相关收费权限和融资平台，故而社区教育在经费筹措渠道上也受限严重。另外，值得一提的是中央政府在财政转移支付方面对社区教育还没有形成成熟的支持模式，偶有对个别地区的典型或示范社区给予适当奖励，但就全国整个社区教育系统来讲还难以称得上杯水车薪。
三、当前社区教育筹资困境的原因分析
当前我国社区教育筹资之所以存在上述问题，主要可以从宏观、中观和微观三个方面进行分析。宏观方面主要表现为社会公众、政府相关部门对社区教育的重视程度不足，社会教育的投资观念薄弱，政府作为最主要的投资主体却使得资金支持缺位。中观方面主要表现为筹资或者经费保障机制不完善，财权与事权不统一等制度方面问题。微观方面主要表现为社区教育机构的办学目标不明确，服务对象定位不清晰，服务能力不足甚至与公共需求不相符等方面。
（一）社区教育投资观念薄弱
一方面，政府相关部门对社区教育重视不足。首先，社区教育和中小学教育、高等教育等相比属于非义务教育、非学历教育，社区教育没有相关法律法规的制度保障，其地位和作用长期受到埋没。其次，社区教育属于开放型、福利型教育，其对人力资本水平的提高难以量化，所以地方政府考虑到显性投入产出比较低，多认为社区教育可有可无。再次，加之受我国财政分权制影响，多数地方政府财政财力收紧，对社区教育没有设置专项的经费，只是一次性予以拨付，建立起了办公场所后就“告一段落”，长此以往更加重了我国社区教育的“边缘化”地位。
另一方面，社会公众及企业对社区教育缺乏了解。社区教育虽然在我国上个世纪八十年代就已萌芽，但是几十年来也没有突破性发展，除了政府在宣传方面不到位以外，还与公众的弱参与意识有很大关系。社区教育具有很强的正外部性作用，促使公众文明守法、团结向善，提升家庭及社会和谐度，增强参与主体的人力资本水平，这些正外部性会外溢至社区教育辖区甚至以外的企业及相关单位，但是受益主体却很容易忽视上述潜在的作用。笔者曾于2015年7月在四川省南充市、成都市、泸州市做过调研访谈，除成都市城市居民对社区教育认知度较高外，其余南充市和泸州市居民尤其是农村居民对社区教育参与意识非常低，他们宁愿在茶馆喝茶聊天打麻将，有些时候甚至给予补贴交通费，但民众仍不愿参与社区教育活动，认为社区教育不过是“大篷车”式“旋风般”送教下乡，这也造成了民众参与不积极，政府投入积极性不高“双低”局面的原因。
（二）经费保障机制缺失
我国社区教育的现有经费拨付及使用机制存在很大的弊端。首先，从资金的拨付机制来看，主要是“协商式”的拨付，在具体操作上由社区教育的行政主管部门单独决定下年经费金额，而作为具体开展社区教育业务的执行机构却无权编制自身预算。并且多数情况下社区教育的经费一直维持在各类教育财政支出刨除后剩余5%中的很小一部分，即便如此仍有被娜用、挤占和克扣的现象时有发生。
其次，至今为止，我国对社区教育的发展与财政支持还没有一个国家层面的相关法律法规，即使个别经济发达地区颁布了几项地方条例，但也多是“条文模糊、可操作性不强”，对相关责任的界定和绩效考核等也不明确。众所周知，立法是对某项政策落实与持续执行的重要保证，欧美等国家社区教育之所以这么完善和发达，与他们长久以前的立法不无很大关系。以日本为例，公民馆随着《教育基本法》（1947）、《社会教育法》（1949）等法律法规的颁布、实施而日渐壮大。有关对公民馆的财政补助，在《社会教育法》第37条中对公民馆发放补助金的必要事项作了相关规定：都道府县根据地方自治法第232条之2的规定，对公民馆运营所需经费给与补助时，文部大臣可以根据政令的规定要求其就补助金额、补助比率、补助方法和其他事项提出报告[5]。 再次，社区教育机构在编制上不独立，也是造成社区教育经费短缺的主要原因之一，我国社区教育当前主要挂靠各地方的电大，无独立编制，这样社区教育就意味着没有充裕的人员与专项预算经费支持，而社区教育目前在我国很多地区尤其是中西部农村地区来讲更是属于“新生事物”，迫切需要政府财政予以支持才能走上正规化发展道路。以上原因对本已是经费严重短缺的社区教育又加重了负担。
（三）财政投入主体的财权与事权不统一
当前社区教育开展过程中财政资金多是地方“区县财政”支持，“财权与事权不对等”的格局使得本就不富裕的区县级政府更是捉襟见肘。自分税制以来，我国政府财权逐渐上移，但事权仍然留于区县级政府，虽然每年有名目繁多的转移支付，但实施起来复杂且效率偏低，多数教育专项经费更是被“跑部要钱”群体所包围，社区教育的弱话语权更是直接导致经费的争取不足问题频频出现。另外，值得一提的是我国现阶段发展不均衡现象依然突出，尤其是800多个农业大县和中西部地区的贫困县财政实力更是不足，经济发展差距的存在更是严重影响到地方财政对社区教育的投资积极性和资金支持力度问题长期存在。
（四）社区教育的办学目标不明确，服务对象定位不清晰
关于社区教育的理论研究方面我国仍比较落后，早在民国时期的梁漱溟、晏阳初为代表的著名学者开创了乡村建设运动，这一类型和当前我国在农村的社区教育有很多共性，不仅教授农民文化知识与实用技术，而且在思想上引导培育农民团结协作的能力。一直到20世纪80年代我国在社区教育理论研究方面依然徘徊，这一后果直接导致当前我国社区教育仍然存在定位不清、目标不明确等问题。比如，对社区教育的定义界定上就存在很大争论，一部分学者认为社区教育就是要充分利用好社区范围内一切有利于调动居民学习氛围、有利于培养居民学习能力的机关、单位或基层组织都可以利用；一部分则认为社区教育的服务对象是社区范围内所有的居民，包括学前儿童启蒙、留守儿童关怀、孕妇健康教育、老年人群养老保健等众多方面，适当开展带有技术性、保健型的知识教育。这样就让社区教育变成了对社区内“全员、全程、全方位”的全能式教育，在财政资源有限性和政府经济人的前提下，就使得对社区教育的开展存在很多不确定性，比如在教育的方式、教育的场地、课程内容设置边界不易把控，进而对教育经费的预算和教育建设性支出难以确定边界，以至于社区教育难以有明确的投入标准。
四、相关对策建议
针对我国社区教育存在的上述问题，可以从以下几个方面进行思考，主要思想就是“开源”“节流”与“制度保障”。开源方面主要资金来源仍是依靠政府财政长期投入，同时加强社区教育机构本身的筹融资能力；节流方面不仅要进行教育系统内部的资源整合，同时还要加强社区教育“内功”提升，提高社区教育的办学品质；制度保障方面就是要提高社会公众及政府对社区教育重要性的意识，建立一套对社区教育投融资激励相容的动力机制。
（一）加大政府财政对社区教育的投入力度
从世界范围看，政府财政投入依然是各国社区教育最有保障、最重要的发展动力。日本公民馆对其社区教育发展做出了巨大贡献，日本公民馆取得的成功与国家的财政支持是密不可分的。首先，我国财政应该加大对中西部地区尤其是农村地区的社区教育支持力度，可以考虑加大转移支付力度，尤其是对西部偏远地区和生态脆弱及少数民族聚居区，要大力支持其发展社区教育，提高居民的人力资本水平。其次，在财政转移支付方面更应该加大对国家产粮大县的支持力度，对部分老少边穷等条件符合的地区还可以允许发行或者中央代为发行“教育债券”“教育彩票”筹资。再次，还可以考虑将事权上移，变地方区县政府财政支持社区教育为地方省级政府专项统筹财政支持，省级财政加大统筹管理的力度和责任，根据省级以下政府财力状况和支出责任适当转移支付；国家教育部和财政部设置专项资金，用于定点支持和适度奖励。还应该适当调整不同教育类型之间的财政拨付比例，避免落入“马太效应”的陷阱，实现教育的合理均衡发展。
（二）增强政府部门和社会大众对社区教育重要性的认知
“理念优于制度，制度优于技术”[3]；虽然我国社区教育现阶段发展明显滞后，但在制度设计和发展规划上不能有失偏颇，尤其是对中西部、城乡社区教育发展问题上更应该均衡发展。当前社区教育经费投入不足，与社会大众及政府官员对社区教育的重要性认识不足有密切的关系，因为认识不到位，觉得社区教育只不过是其他类型教育的点缀，逐步使社区教育不断被边缘化，政府对社区教育重视不足的直接后果导致对社区教育宣传和投入力度不够，又间接使社会大众对社区教育也认知不足，认为社区教育只不过是“唱唱跳跳”而已，公众的弱关注与弱参与度也反过来对政府的一种监督缺失。所以，必须出台国家层面的文件，做好对社区教育的顶层设计，强化政府部门对发展社区教育重要性的认识；另外，也可以考虑对社区教育学院设置独立的编制，不用挂靠教育行政主管部门或者与地方电大合并，在管理体制上理顺关系。
（三）优化并完善社区教育经费保障机制
对比欧美及日韩等社区教育发展先进的国家经验可知，财政对社区教育发展起到决定性作用，因为社区教育作为为全体公众提供的一种教育资源，明显带有公共产品的性质，所以在“合法性”方面政府有利用公共财政提供优质社区教育的权利和义务。针对当前我国社区教育经费使用和划拨过程中存在的问题，一方面，政府部门应该加大对社区教育的投入力度，建立长效的投入机制，不仅需要前期的硬件投资，更重要的是有固定的优质师资力量和打造符合地方特色及民众需求的、接地气的课程资源。另一方面，政府应该参照欧美及日本的相关支持社区教育模式，参考当今国际成熟的绩效工资拨付机制、公式拨付机制；中央和地方财政应该按照一定比例进行资金支持，出台相关法律或者完善法规对社区教育的资金投入有个长效机制，还应该适当考虑地区的发展差异与人口比例，对比较大型的投资或者超过一定比例的资金要按照“一事一议”的原则上报主管部分进行审批和备档。同时对资金的监管也要严格和细致，坚决杜绝“小金库”和挪用贪污行为。 （四）优化并提高社区教育资源整合机制
优化资源是减低成本、提高效益的关键环节。在管理方面，针对当前社区教育主体比较分散的问题可以开展撤并、联合，把同质性强、业务类似的机构进行重组，充分利用现有资源（办公场地、人员设备等）避免重复建设和低效投入，提高资源利用效率。在技术和课程方面，可以把社区教育与“互联网+”融合，开展网络远程教育，设置学分银行和个人账户、就近社区互认互选，对一些通识课程和常规课程可以在一定辖区范围内统一开发和讲授，地方社区学院可以集中力量充分开发自身特色品质的课程资源。在师资与教学方面，可以由政府牵头与社区范围内的高校、民间教育培训机构以及退休教师或有一技之长的人员互动合作，形成“政府牵头、社区互动、学分互认、资源共享”的现代化社区教育学习机制。
农村社区教育可以充分利用农业现代化、农业产业化、农地规模化经营为契机，大力开展有针对性的社区教育，充分利用农村现有的能人、大学生村官、乡村教师，包括农民专业合作社、家庭农场和各类农业社会化服务组织等农业规模经营主体主体，建立合作机制来充分调动他们的潜能和积极性，对广大农民开展社区教育，注重提高农户的团结协作意识、市场观念、生态绿色农业行为、创新创业意识等，这样不仅可以激发了农村广大民众的参与积极性和创造性，也解决了农村社区教育师资和课程内容等问题，同时也提高了广大农民的人力资本水平和农村的人力资本存量。
（五）强化社区教育经费监管及自主筹融资能力
要建立“时时可学、处处能学”的终身教育平台，加强社区教育机构的自主筹融资能力是促进社区教育发展的巨大推进力量，尤其是在我国经济进入新常态的阶段，鼓励民间资本有偿参与社区教育，让一切有利于社区教育发展的源泉充分涌动，有利于缓解我国政府财政压力。一方面，在社区教育机构内部应该建立科学合理的管理体系，对社区教育规划和发展方向做出长远的战略决策，对服务对象和内容进行细化，打造出特色和“叫好又叫座”的品牌课程，这样才能被广大公众认可，美誉度、信任度也会相应增加，社会公众和机构对社区教育的捐赠与投资才会逐步增加。另一方面，加强对社区教育经费的监督管理同样重要，在经费的使用上不仅要“开源”也应该“节流”，对重大经费的使用要有申报和审批机制，对财务经费使用情况定期公开，坚持依法理财、精细化管理，加强预算的监督和审核，健全社区学院的会计和资产管理制度，实施勤俭办教育的方针。
注释：
①数据来源：世界银行数据库http：//data.worldbank.org/data-catalog。
