“十二五”时期职业教育发展的分析与评价
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）12-0022-06
“十二五”时期，我国国民经济进入稳增长、调结构、转方式、促发展阶段，经济新常态的到来，对职业教育产生了空前的迫切需求。从职业教育自身来看，这五年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施的前五年，职业教育得到前所未有的重视。经历了滑坡与扩张的职业教育正在趋于稳定发展，“加快改革”“提升质量”“走向现代化”成为发展职业教育事业的主旋律。
通过对“十二五”时期职业教育完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所提出的相关目标的情况、国家层面职业教育政策的基本走向进行分析，力图从宏观上把握我国职业教育改革发展的基本经验、主要挑战，以完善我们对当前职业教育现实情况的基本认识，为做好下一个五年发展提供决策依据。
一、中长期教育规划目标实现情况
这里主要基于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中职业教育相关指标进行研究。结果表明，《纲要》提出的职业教育发展主要目标和重点任务大多数进展顺利，但也有部分指标难以如期完成。具体来看：
中职在校生数明显下降，高职在校生规模小幅上升，职业教育规模指标难以按预期完成。2009-2014年间，职业教育在校生数从3459万人下降至3135.2万人，下降了323.8万人。其中中职在校生下降423.8万人，高职在校生增加了100万人。2014年，中职在校生数1755.3万人，与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的指标要求差距较大，目标达成率仅为78.0%；高职在校生数1380万人，与指标要求差距不大，目标达成率为99.3%，应能顺利完成规划目标要求。
高中阶段、高等教育毛入学率指标进展良好。2014年高中阶段毛入学率为86.5%，比2009年的79.2%高出7.3个百分点，平均每年增长1.5个百分点，预计2015年将超额完成87%的目标。2014年高等教育毛入学率为37.5%，提前超额完成2015年的高等教育毛入学率指标（36%）。其中，高职教育的稳定发展对提高高等教育的毛入学率起到了重要作用。⑤
具有高等教育文化程度的人数大幅度增加。2010年人口普查数据显示，具有高等教育文化程度的人数为1.18亿人，2011-2014年4年新增高等教育文化程度的人数为2425万人（其中高职高专学历文化程度的人数约占50.4%），年均增长606万人。按照第六次人口普查数据的具有高等教育文化程度人口的流失（死亡等原因），2011―2014年流失约23.8万人，2014年末，具有高等教育文化程度的人数为14201万人，按照每年606万人的增长速度，2015年将完成14500万人的规划目标。
主要劳动年龄人口平均受教育年限稳步增长。2014年主要劳动年龄人口平均受教育年限从2009年的9.5年增长至10.42年，平均每年增长0.18年，按照该速度2015年能达成10.5的规划目标。其中，2010―2014年，每年新增教育存量中，职业教育毕业的劳动力教育存量占总增长量的比例分别为59.7%、58.4%、57.1%、56.4%、57.1%，平均达到57.7%。主要劳动年龄人口受高等教育的比例由2009年的9.9%增长至2014年的14.6%，平均每年增长约1个百分点，按照该增长速度，2015年将超额完成15%的预期目标。
新增劳动力平均受教育年限目标提前完成。2014年新增劳动力平均受教育年限达到13.5年，提前完成2020年13.5年的规划目标。新增劳动力受过高中阶段及以上教育的比例达到89.3%，受过高中阶段及以上教育的新增劳动力中，职业教育毕业生占67.1%。
二、职业教育的政策走向
通过对2011至2015年间国家层面职业教育政策文本的定量分析可以体现职业教育改革发展的基本脉络。
（一）职业教育政策整体数量
根据不完全统计，在2011-2015年间，国务院、教育部、人力资源社会保障部、各部门联合等共颁布了各种职业教育政策74件。其中，国务院颁布的职业教育政策为1件，教育部、人社部、部门联合颁发职业教育政策为73件。图1反映了2011至2015年间我国颁发的职业教育政策数量的年度分布，图中曲线反映了职业教育政策数量变化趋势。我们可以明显看到，2011年和2015年是职业教育政策出台较多的年份，这或许与2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》出台，各部门积极贯彻落实国家教育大政方针有关。
（二）政策发文部门构成
从发布政策的部门来看，教育部单独或与其他部门联合发布的文件共有61项，占颁发政策总数的82.4%；人力资源社会保障部单独或与其他部门联合发布的文件共有26项，占颁发政策总数的35.1%；财政部单独或与其他部门联合发布的文件共有18项，占颁发政策总数的24.3%。
在5年间出台的74项政策中，部门联合颁发的政策有33件，其中，以2个部门和3个部门联合为主，分别占联合制定政策总数的48.5%、27.3%，所占政策文本总数的比例分别为21.6%、12.2%。同一项政策联合制定的部门总数最多的达到9个之多。 （三）政策的主题分布
依据教育部、人力资源社会保障部等部门官方网站公布的政策文献为基准，发现5年间我国职业教育政策主题呈现多样化、专业化发展趋势。74项职业教育政策涉及的主题包括体系建设、体制改革、经费投入、产教融合、师资建设、农村和民族地区职教发展、院校管理、教学改革、专业建设、德育、技能人才、信息化建设、教材建设、继续教育、职业培训、标准建设、招生管理、综合等18个主题。其中，数量最多的前5个主题分别是体制改革、产教融合、师资建设、农村和民族地区职教发展、综合。
（四）政策层次分布
从2011至2015年间，国家对我国不同层次职业教育的政策要求来看，我国颁发的关于中等职业教育的政策文本明显高于关于高等职业教育的政策文本的数量。5年间颁发的中职政策有23件，占不同层次职业教育政策文本数量的76.6%。
三、对“十二五”时期职业教育发展的综合评价
职业教育是我国国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。党的十八大提出了“加快发展现代职业教育”的战略目标，党的十八届三中全会作出了“加快建立现代职业教育体系，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”重要战略部署。2014年6月23日至24日，改革开放以来由国务院召开的第三次全国职业教育工作会议在北京举行。习近平对职业教育作出重要批示，要求必须高度重视，加快发展。在党和国家的高度重视下，我国职业教育改革发展在“十二五”期间取得了显著成效。
（一）“十二五”时期我国职业教育发展的主要成就
1.规划指标基本实现
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了19项教育事业发展主要目标。通过对其中9项可获得数据的与职业教育直接相关或间接相关的指标进行计算发现，截至2014年9项指标中有8项已经提前或接近完成规划纲要提出的2015年中期完成目标要求。
“十二五”期间，我国高等职业教育得到快速发展，示范和骨干高职院校建设、高职院校提升专业服务产业能力项目等专项计划的实施极大推动了高职院校的改革发展，高职院校基础办学条件的大幅提升和人才培养模式改革的深入推进，改变了社会公众对高职教育的传统认识，促进了高职规模的明显提升，高职院校在校生年均增长20万人，年平均增长率为1.5%。截至2014年，高职在校生数为1380万人，与规划纲要提出的到2015年实现在校生人数1390万人的目标相差无几。高职规模的不断扩大，在一定程度上促进了其他相关指标的完成。截至2014年，我国高等教育毛入学率已达37.5%，提前完成规划纲要提出的2015年高等教育毛入学率达到36%的目标，众多家庭实现了第一代大学生的梦想。我国具有高等教育文化程度的人口在2014年达到1.42亿人。
2.政策引导持续较强
通过对2011至2015年我国职业教育政策的定量统计，可以发现其发展走向呈现如下四大特点。
一是职业教育改革发展对职业教育政策的需求强烈。根据统计，5年间国家年均颁发14.8件职业教育政策。政府通过政策引导和促进职教改革发展的意图非常明显，充分体现了政府对整个职教事业的主导作用。其中2011年和2015年职业教育政策数量的峰值与整个国家教育事业改革和相关上位政策出台具有非常密切的关系。显然，这时期职教改革发展对职业教育政策的需求是更大的。
二是国家教育行政部门在职业教育政策制定方面起着主导作用，但多部门联合发文成为趋势。从数量上看，教育部仍然是职业教育政策最主要的制定者，单独发文32件，与其他部门联合发文29件，所发文占政策总数的八成以上。但是，有占政策总数的44.6%的政策文本是涉及到多达31个政府部门、行业企业的联合制定政策。其中，2或3个部门联合制定政策的比例最高，尤其是教育部、人力资源社会保障部、财政部之间联合制定的政策比较多，体现出三个部门之间的政策相互依赖性。同时，9个政府部门联合制定的政策有2项，涉及如此多的部门的职教政策在过去是很罕见的，这也从另一个方面说明了我国职业教育领域目前面临的一些问题是十分复杂的，需要多个政府部门间的通力合作。
三是政策主题呈现多元化，一些核心领域得到政策更多关注。5年间颁发的74个政策文件涉及的主题达到18个，主题多元化趋向明显。这表明政府部门对职业教育管理的精细化程度进一步提高，政策触角深入到职业教育的方方面面，保证了职教各领域的改革发展都有章可循。同时，体制改革、产教融合、师资建设、农村和民族地区职教发展等主题的政策颁发数量较多，合计颁发31件，占政策总数的41.9%。这说明，职业教育管理部门更多是关注如何为职业教育营造良好的发展环境。通过从办学体制、人才培养模式、师资队伍和办学条件等方面为职业教育提供宏观指导，为职业教育发展搭建科学的运行机制。
四是中等职业教育的政策数量多于高等职业教育的政策数量。这一方面说明中等职业教育作为我国职业教育事业的主体，受到政府有关部门的更多政策关注；另一方面也证明中等职业教育的发展还不像高等职业教育那样稳定规范，必须通过更多的政策手段来强有力地进行调控，以促进其合理有序发展。
（二）我国职业教育面临的主要挑战分析及对策建议
然而，我们也注意到，在职业教育如火如荼、快速发展的同时，特别需要高度关注容易产生的各种问题，迫切需要从国家层面加强顶层设计和指导，以推动地方深化职业教育改革，加快推进现代职业教育发展。
1.中等职业教育规模发展面临挑战
虽然与10年前对比，我国中等职业教育的招生和在校生数量有所增长，但是不容忽视的是，近年来受学龄人口减少等客观因素的影响，以及出现职校生成为“学生工”等负面现象引发社会对职业教育的质疑，再加上长期以来社会上形成的“重普教、轻职教”传统观念的干扰，我国中等职业教育招生在2010年达到870万招生高峰后，迅速回落。2011年至2013年，依次下滑了57万人、116万人、136万人⑥。与之相对应，我国中等职业教育的在校生人数，也从2010年的2238万人下滑到2014年的1755.3万人。中职在校生数也是唯一一项规划纲要目标出现虚置的指标。 考虑到我国人口增幅正在快速下降（2008年我国18岁人口有2621万人，2013年18岁人口下滑到1596多万人，到2017年将进一步下滑至1400万人⑦），我国中等职业教育正面临着严峻的招生困境。
生源决定着职业学校的生存发展，保持一定规模的招生人数是职业教育可持续发展的基础[1]。根据我国经济社会发展对技术技能人才的需求情况和人口增速下降的现实因素，建议各级政府还要进一步重视职业教育的招生工作。从长期来看，要支持职业学校采取灵活多样的形式和机制招收往届初中毕业生、未升学高中毕业生、退役士兵、青年农民等群体，进一步提高职业教育在教育体系中的比例，为经济社会持续发展提供源源不断的人才支撑，为社会公众提供多样化的教育选择。同时要加大中职学校招生秩序监管力度。
2.职普结构还不适应我国实体经济发展的需求
近年来，在国家的大力推动下，我国中等职业教育规模不断扩大，与普通高中之间的比例差距不断缩小，从2005年的4∶6，提高到2010年的4.8∶5.2。但是，“十二五”期间，我国中等教育的职普比再次逐渐拉大，到2014年已经变为4.2∶5.8。这表明，学龄人口的减少对中等职业教育带来的负面影响远大于普通教育。见图2。
但从发展实体经济的角度来说，国家对技术技能人才的需求量更大。从发达国家尤其是注重发展实体经济的国家的情况来看，德国近半数高中生从16岁开始就被分流到职业教育，只有22%的适龄青年成为大学生。瑞士，学生经过初中、高中两次选择，70%以上的学生进入职业教育领域学习，只有20%多的学生在高中学习，向高等教育学术研究领域发展[2]。而我国却一直无法扭转中等教育结构中职业教育比例偏低的问题。
进一步完善现代职业教育体系建设，提升职业教育吸引力是扭转职普结构的不二之选。下一阶段要加快职业教育资源整合力度，优化职教布局，与各地新型城镇化建设规划相适应，通过撤销、兼并、划转、托管等方式，对职业院校进行整合，提高校均在校生规模，因地制宜探索职教园区化发展模式，促进职业教育集约式发展。要坚持以服务发展为职业教育体系建设的主线，在国家层面建设人力资源市场动态监测平台。要以促进学生全面发展为现代职业教育体系建设的重点，各级政府要从系统培养人才的角度制订和完善政策。要以加快推进本科转型为现代职业教育体系建设的突破口，打通人才培养通道，建立一套体现职业特点的中等职业教育、高等职业教育以及继续教育的课程衔接体。
3.经费投入不足现象仍然制约着职业教育的快速发展
“十二五”时期，国家财政性教育经费从2010年的14670.067亿元增长至2013年的24488.2177亿元，增长了66.9%；国家财政性教育经费占GDP的比例从2010年的3.59%增长至2013年的4.16%，增长了0.58个百分点，2012年该比例为4.33%，完成2012年达到4%的目标。
根据联合国教科文组织相关机构测算，职业教育办学成本应该是普通教育办学成本的2.64倍。而实际情况是，2010-2013年，我国教育经费总投入增长55.2%。普通本科教育、普通高中教育经费投入增幅分别为46.7%、61.1%，均高于高职（38.0%）、中职（47.2%）的增长幅度，职业教育投入增幅（43.2%）低于教育经费总投入增幅12个百分点。
2010年，我国教育总经费在各级各类教育的分配比例是普通本科、职业教育（高职、中职）、普通高中分别为22.7%、12.3%（5.4%、6.9%）、10.2%，合计45.2%；2013年的分配比例分别为21.48%、11.36%（4.78%、6.58%）、10.62%，合计43.47%。普通本科、职业教育（高职、中职）、普通高中占教育总经费比例2013年较2010年的增幅分别为-1.2、-1.0（-0.6、-0.4）、0.4个百分点。教育经费总投入分布情况见图3。
由此可见，我国教育经费尤其是职业教育的经费投入虽然实现了大幅增长，但是职业教育经费增长的幅度是低于普通教育的，职业教育经费在教育总经费当中的比例还出现了下滑。现在，全国尚有11个省市区没有按照1996年颁布的《职业教育法》的要求制定职业教育生均经费标准[3]。除东部发达地区外，全国大部分地区都没能落实城市教育费附加用于职业教育的比例不低于30%的规定[4]。一些县（市）没有按国家规定及时到位落实职校生免费和资助配套资金[5]。还有相当一批中等职业学校达不到国家设置标准。一部分职业院校由于经费问题还难以把工作重心全面转移到提高人才培养质量上来，专业紧跟产业需求建、教学围绕企业要求变的能力不足，办学特色不鲜明，社会影响度不高，市场竞争力不强。因此，必须要加快落实政府责任，建立以政府投入为主的多元投入保障机制，营造有利于职业教育发展和人人成才的社会环境。建立健全职业教育财政保障的制度化框架，形成适应现代职业教育发展要求的经费投入机制和生均拨款标准，完善支持职业教育发展的金融政策。
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