政策引导下的“村民自治”
十八届三中全会以来出台的各种行政管理改革措施，显示的是“政策主导”行政改革的重要特征，即按照公共政策体系的要求，对行政管理体制或制度进行系统性的改革或改造，使政策能够依托有效的行政体制发挥其应有的效力，并使各级政府及其工作人员能够在管理和服务中具有更强烈的“政策意识”和“政策思维”。[1]而政府实行这些政策目的就为了国家的管理，深入低层的话，就是为了农民的管理。虽然村民自治的目的是实现自我管理、自我服务。但目前阶段的村民自治还是很需要政府政策的引导。而在我调研的金田村庄的自治中，政策就起到很大的引领作用。金田村在自治在困局之下，政府率先尝试了探索，以在金田搭建村务监督理事会、民主评议理事会、清洁乡村理事会等公益事业型自治组织为突破，确保和发挥党的领导作用。
一、公共事务型组织
（一）村务监督理事会
村务监督理事会最早可议追溯到人民公社时期，只不过那个时期不叫村务监督理事会而叫做清算小组。清算小组成员基本由大队提名，公社任命，主要负责对大队财政收入、开支、结余等情况进行审核。人民公社解体使清算小组这个组织一并消亡。在上世纪九十年代中期，在镇政府的组织下，清算小组又重新在金田兴起，但当时还没有明确地制定规章和制度。当时，虽然金田村集体没有多少收入，但村内设有食堂以供接待。为了防止乱用集体财产，当时村干部商议之后确定每个村干部能动用的集体资产不得超过100元，超过100元不到300元部分必须所有村干部集体表决通过之后方能使用，而超过300元部分必须向清算小组申请，并必须争得清算小组和村民代表的一致同意。这时的清算小组基本上由7个人组成，由村民代表选举产生，除了村委会日常开支要受到清算小组监督之外，每年年底清算小组还会对财务进行再次审计。
到了2002年，清算小组又在一次升级为村务监督理事会。这个时候由于镇政府的指导，村务监督理事会已经有了比较详细的规章制度。理事会成员已经由清算小组时代的7个人缩减为4个人，由村民代表大会和小组长联合选举产生。目前，财务监督理事会主要由林家能、黄良发、黄天谊、林仲文四位组成，他们大多数年龄已经超过60岁，其中林家能在1964年至2004年期间担任会计一职，黄良发、黄天谊两人为生产组长，而林仲文既是村内的养殖大户又是群众代表。这时村务监督小组的职责有二：其一，财务结算。一般一年一次，或者一年二次，特殊年份甚至可以做到一年三次。其二，监督村干部。理事会成员不仅要每年参与干部的年终考核，评议村干部是否称职；还要根据村民的反映约谈村干部，让村干部就某一行为进行解释。如果解释合理得当，理事会成员则将解释的情况反馈给村民；如果发现村干部确实有违规行为，理事会便有责任向镇纪委直接反映情况。总之这一组织主要是在政府的领导下进行。
（二）民主评议理事会
2008年起金田民主评议理事会制度也正式建立起来，其成员基本由村民代表选举产生，基本由村民代表和生产队长担任。因为由评议低保而来，所以其最早的功能也主要集中在低保评议这个方面。随着时代的发展，理事会的功能也在逐步地扩展，如五保户评议、危房改造评议等内容也逐步被纳入了其中。由于2007年低保制度刚开始在金田村实施，所以很多本应该享受到这个政策的农民并没有去申报。当年政策规定金田有4%的农民可以享受到低保政策的保护，也就是说大约有130人可以享受低保。但实际上，2007年申办低保的人数却只有80多人。2008年理事会成立之后，理事会不仅使低保的评议更加公正、公平和公开，也使低保这项制度得到了宣传。至2008年，金田低保的申请数已达到了配给数量，基本实现应保尽保。除此之外，民主评议小组完成的另外一项重要任务便是危房改造。
2013年，金田镇连降大雨，使紫金山水库已经不堪重负。而水库的管理人员却没有事先防水，导致8月19日夜里，水坝已经出现了决堤的趋势。但有关部门并没有第一时间通知村民撤离，直到泄洪50分钟之后，撤离的通知才被送到金田。由于金田村离水库较近，这次大水直接冲毁和冲坏了金田民房100多座。8月20日上午，愤怒的群众已经将金田镇政府围得水泄不通。为了平复民怨，政府出台了一系列补贴政策，危房改造便是其中之一。而是否符合危房改造标准，是否要给予指标，全部都由民主评议理事会来负责。由民主评议理事会来分配指标不仅做到了透明，也做到了合理。这次指标分配也没有引起群众的不满，此次事件得到较顺利的解决。民主评议理事会的成立为村庄解决公平公正的问题。
（三）清洁乡村理事会
为了全面贯彻十八大提出的建设“美丽中国”的战略部署，金田镇在2014年全面启动了“美丽金田，清洁乡村”活动。为了使清洁乡村这项活动能够长期看展下来，金田镇制定了“政府主导、干部引导、农民主体”的工作方针。为此，金田镇积极打造清洁乡村理事会，着力建设农民参与的长效机制。
2014年3月28日，金田村在政府推动下正式成立了清洁乡村理事会。因为时间紧、任务重，为了应付上级检查，金田村委在村民中选出了几个有威望的代表组成了理事会，并成立了清洁乡村领导小组。在探索的基础上，金田镇政府又移植了外来经验，在金田镇各村推行“一组两会”的模式。一组即党小组，其主要负责调研收集群众意见诉求，发挥领导引领作用，二会指户代会和理事会，其中户代会是“一组两会”的议事和决策机构，理事会则主要负责决策的落实。这种模式首创于覃塘区大岭乡金沙村，在工作中，实际上采取党小组主要负责提议，户主会决策，理事会执行模式。为了尽量满足各个屯不同家族的利益，一般户主会采用每房推荐一致两名代表的模式。在调研中发现金田村一般采用“三三”模式，即三名党员代表、三个理事、三个户主代表。金沙村除了“一组两会”之外，还有“一站”和“四队”。金田在移植金沙村自治模式时，只保留“一组两会”的主体结构。同时实行“双培”工程，将党员培育成有威信、能办事的理事会会长，将理事会成员培养成村“两委”后备干部和党员，切实解决部分党小组成员发挥作用不明显和理事会成员出路问题。2014年金田村在政府的引导下，将“清洁乡村”活动与“一组两会”的实践进行了结合。“一组两会”成员不仅要带头保持清洁，还要在屯内进行包片管理。然而，由于操之过急，使理事会变成了形式，甚至连理事长都要想半天才能想得起自己的职责是什么。但是根据政策的引领，该村成立了新的清洁乡村理事会，在不久的将来，该村庄自治在政策的领导下将更好的自治。
二、总结
政府率先尝试了探索，以在金田搭建村务监督理事会、民主评议理事会、清洁乡村理事会等公益事业型自治组织为突破，将政策与自治结合起来。没有政府的引导，这些组织可能无法成立也无法运作。虽然一个村庄不能代一个国家的村民自治组织情况，但是它也说明了现阶段的村民自治组织还是很需要政府政策的引导。通过对于一个村庄的调研，运用实证研究方法。可得出一个小小的结论，国家政策在村庄自治中扮演着重要的角色。（作者单位：华中师范大学）
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