国际工程项目政治风险水平评估及策略分析
一、 引言
中国承包商从1978年开始进入国际工程市场，经过三十余年的曲折发展历程，如今已取得了辉煌的成就。据美国工程新闻记录（Engineering News Record，ENR）的统计，在2013年，全球Top250承包商海外总营业额达到5439.7亿美元，有62家中国承包商进入Top250，营业额达到790.1亿美元，占国际工程营业额的14.5%，其中中国交通建设股份有限公司的海外营业额达131.6亿美元（ENR排名第9）。另据商务部的统计，2013年，我国对外承包工程的企业约3 000家，工程项目遍布180多个国家和地区，新签合同额约1 716.3亿美元，同比增长9.6%；完成营业额约1 371.4亿美元，同比增长17.6%。中国的对外承包工程已成长为超千亿美元的国际业务。
在“走出去”战略的指导下，中国的国际承包商对外承包工程业务取得了跨跃式的发展，但与此同时，国际市场上的政治风险也给中国的承包商造成了灾难性的损失。遗憾的是，政治风险并未引起足够的重视，很多中国承包商的海外开拓风险管理计划，甚至就没有政治风险的考量；中国政府每年为鼓励和引导中国企业有针对性地开展对外投资而发布的《对外投资国别产业导向目录》几乎从不涉及对相关国家的政治风险评估。因此，对国际工程项目的政治风险进行有效的评估并采取科学的决策势在必行。
二、 国际工程中的政治风险
政治风险历来是跨国企业在国际扩张中不可回避的热点问题。政治风险源于政治事件（如革命、政变、内战等）、社会事件（恐怖袭击、抗议等）、政府行为（如腐败、法律变更及政策规制），以及一些强力社会组织的行为（如工会组织的罢工、环境保护组织的抗议行为），导致国际工程承包商经营环境的改变，政治风险的不确定性对企业的利润带来潜在的巨大影响和不利后果。后危机时代全球经济的衰退加速了国家干预市场的趋势，以及传统因素和非传统因素的相互交织，使得政治风险呈现出高发性、破坏性和复杂性的发展态势。现在的跨国企业所面临的政治风险与以往相比更加宽泛更加复杂，其形式也更加多样。从国有化、战争内乱、恐怖袭击的极端行为，到较为温和的政府干预行为（如政策法律变更、蚕食性征收），以及环境问题导致的公众反对。各种政治风险以更快的速度、多样化的渠道、在更大的时间和空间范围内进行非线性、连锁性、跨时空的耦合传播。
但学术界对于国际工程项目的政治风险关注不够，相应的理论研究极为匮乏。在实践中，跨国企业的政治风险评估的水准非常低，且未能形成制度化的评估。现有的政治风险评估体系不正式、不系统、难以胜任、主观性强、可预测性差，并且许多评估方法是反应性的，而非前瞻性的，存在数据获取困难、信息失真、评估滞后等问题。
三、 国际工程中政治风险水平的评估
现有的对于政治风险的评估多集中于国家层面。一些国际权威机构发布了相关的评估报告，比较有代表性的有：国际国家风险指数（ICRG），商业环境风险评估公司（BERI），以及经济学人杂志（The Economist）和欧洲货币论坛（Euromoney）。国内则从2005年之后，有北京工商大学世界经济研究中心编制的“国际贸易投资风险指数”，该指数对100多个国家从政治风险、经济风险、政策风险和支付风险四个方面分析国际贸易投资风险状况；以及中国出口信用保险公司的“国家风险分析报告”，该报告对全球 190多个主权国家的风险水平进行评估。从行业层面来看，对政治风险的评估则主要有金融行业的CAMEL模型、和美国银行模型，石油行业的IHS模型等。此外，一些大型的跨国企业建立了自己的评价指标和体系，如荷兰的壳牌集团、英国石油公司、美国的通用汽车和克莱斯勒公司。
对于国际工程项目而言，其政治风险水平的评估可以从两个层面：宏观层面和微观层面。宏观层面主要涉及到东道国的国情（政治、经济、社会状况等）、其所面临的国际环境（政治和经济冲突及联系）；微观层面的风险则涉及到建筑行业的一些规制及准入、项目的具体属性及承包商的情况。
1. 宏观层面政治风险水平评估。在遍阅国内外相关文献的基础上，对于影响宏观层面的政治风险水平的因素归纳为六个方面：社会政治稳定性、国内经济绩效、正式制度质量、非正式制度质量、国际交互联系和外部经济干预。
（1）社会政治稳定性（Sociopolitical Instability，SPI）。东道国的社会政治稳定性对于国际工程项目的政治风险水平有着极大的影响，决定了项目的政策和规制环境。社会政治稳定性又受制于政府的稳定性、政府为民众拥护的程度、派系冲突、宗教和宗族关系、种族歧视和仇外心理等因素。在一些发展中国家，金融危机、大选和改革进程等都会影响到其政治社会的稳定性。杨帆等通过研究刚果（布）的国际EPC项目，指出政局不稳定是最重要的风险因素。
（2）国内经济绩效（Internal Economic Performance， IEP）。东道国国内的经济绩效不仅仅会导致经济风险，也会导致政治环境的不稳定和政府政策的调整。经济气候（Economic Climate）是政治风险的重要来源之一。经济状况恶化（如货币的不稳定、通货膨胀、汇率波动）将会导致社会政治的不稳定。许多国际评级机构，如国际国家风险指数（ICRG），商业环境风险评估公司（BERI），以及经济学人杂志（The Economist）和欧洲货币论坛（Euromoney）都将经济绩效作为政治风险评估的重要指标。 （3）正式制度质量（Formal Institution Quality，FIQ）。制度造就社会的一般行为准则。所谓正式制度是指一些成文规定，由各级政府或立法机构所制定的各项法律、法规和政策等构成的规范体系。正式制度是明确的，通过国家的一些权力机构进行监督和强制力来保证实施。一套高质量的正式制度会保护投资者的利益，并消除官僚主义、权力寻租等现象。相反，低效的执法机制和法律体系、模糊的法律法规和不利的法律规制，则会极大的增加国际承包商所面临的政治风险。
（4）非正式制度质量（Informal Institution Quality，IIQ）。非正式制度，又称非正式约束、非正式规则，是指人们在长期社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为准则，包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等。非正式制度对于正式制度发挥着支持、补充等作用。高质量的非正式制度下，社会环境会秩序化，不确定性也会降低。尤其是在一些正式制度并不完善的发展中国家，非正式制度显得尤为重要，一套良好的非正式制度将会消除外国承包商对环境的陌生感，从而降低外国承包商的政治风险水平。
（5）国际交互联系（International Interactive Relations，IIR）。国际交互联系涉及到外交和经济方面，包括东道国和承包商的母国的交往、贸易保护主义的程度、自由贸易的程度等因素，意味着东道国与世界其他国家和地区一体化的程度。国际环境的冲突和变化，如东道国与承包商所在的母国之间的敌对行为、国际协定、贸易协定（如双边、多边自由贸易协议），将会带来东道国对外政策的变化，从而给国际承包商带来更多的不确定性。
（6）外部经济干预 （External Economic Interference，EEI）。随着全球经济一体化的加速，东道国所面临的国际经济形势，如世界范围内的经济衰退、通货膨胀或金融危机，以及国际商业争端和贸易战、经济制裁或禁运等，将会给东道国国内的政治、社会和经济带来难以预测的变化和后果。国际工程项目所处的社会、经济、政治环境面临着更多的不确定性，从而增加了政治风险发生的可能性。
2. 微观层面政治风险水平评估。微观层面也会影响到一个国际工程项目的政治风险水平，如行业特点、项目特征、承包商的属性，以及互动参与等因素。
（1）行业特点（Industry Specifics，IS）。许多研究指出，政治风险呈现出鲜明的行业特色，如：行业在国民经济中的地位、行业与国民经济目标的一致性、行业的收益率和行业的成熟度等因素，都会影响到一个行业所面临的政治风险水平。一个对于国家具有战略意义的行业要比其他的行业遭遇到更多的来自政治方面的规制。能够有益于促进东道国政治和社会目标的行业所受的政治风险相对较小，而一个暴利行业也会较其他行业招致更多的政府干预。此外，相对成熟的行业意味着行业的透明度高（如行业的信息披露很全面、标准化的市场操作、较少的腐败等），将使行业的政治风险水平降低。
（2）项目特征（Project Features，PF）。国际承包商的海外业务是项目驱动型的，项目的一些特征也会影响到政治风险水平的高低，如项目的吸引力、项目的资金来源和合同条件。项目吸引力（Project Desirability）是指项目对于东道国政府的重要性，尤其是由于东道国国内的承包商能力不足，难以承担的项目将具有更高的吸引力，获得更多的政府支持和更少的政策限制。项目的资金来源不仅仅是经济方面的因素，也体现着项目的业主类型。如果项目的资金来源于承包商母国（如母国的投资或援外），其政治风险会比较低；如果是世界银行等的贷款或援助项目，政治风险也会比较低；而如果资金是东道国的政府资金，则项目的政治风险相对会较高。如果是PPP/BOT类型的项目，对于资金紧缺的东道国而言，则政治风险相对较低，但漫长的特许经营期也会给未来带来不确定性。此外，有利的合同条件（如来自东道国政府的保证）将会降低项目的政治风险水平。
（3）承包商的属性（Contractor Attributes，CA）。国际承包商的属性也是影响其所面临的政治风险水平的重要因素。如美国等西方国家的承包商在中东所遭到的政治风险（如恐怖袭击）就比较高，中国的承包商在东南亚一些具有“排华”情结的国家（如菲律宾、越南、印度、马来西亚等）遭受的政治风险也会比较高。承包商自身的一些能力也会决定了政治风险水平的高低，如承包商与东道国政府和强力社会组织（如工会、商业协会、环境保护组织等）的关系、企业被当地社会接受的程度、企业的本土化程度，以及承包商在应对政治风险的经验和能力。
（4）互动参与（Interactive Participation，IP）。互动参与，包括公众对项目的反对或支持、项目对当地经济的贡献、项目与当地经济的联系程度等因素也影响了项目的政治风险水平。积极的或有利的互动参与，将会降低国际承包商的“外国人”的形象、加强承包商和当地居民之间的联系、满足东道国的国家目标和增强社会福利，使得承包商和当地政府联系更为密切。这些将为承包商营造一个可持续的运营环境，从而降低政治风险水平。典型的例子如中国最大的海外投资水电项目--缅甸的密松大坝由于公众的反对而被停建。
四、 实证应用
为了评价国际工程项目的政治风险，为此选取了7个典型的项目，以里克特量表（1-5）从前述的10个方面（每个方面还有若干指标，总计34个指标）对政治风险水平进行测度。分值越高，则政治风险水平也越高。这7个项目的所在地分别为阿尔及利亚（P1）、土耳其（P2）、新加坡（P3）、沙特阿拉伯（P4）、利比亚（P5）、阿拉伯联合酋长国（P6）、安哥拉（P7），其政治风险水平如图1所示。从宏观层面而言，P5项目政治风险水平最高，而P3项目政治风险水平最低；从微观层面来看，P6项目政治风险水平最高，而P2（位于土耳其）和P3项目（位于新加坡）政治风险水平最低。 图1还可以体现这些项目在政治风险在具体方面的优势和劣势。P7项目的政治风险评价表明，在安哥拉的正式制度质量和非正式制度质量得分很高，意味着在这两个方面蕴含的政治风险较高。
五、 政治风险应对策略
按照政治风险在宏观和微观层面的高低，可以分为四种状态，如图2所示。
在第一象限内，政治风险在宏观层面和微观层面都很高，如P5项目。这种状况对于承包商而言是非常不利的。宏观政治风险水平高，承包商应该采取低风险的进入模式。移动进入模式（Mobile Entry Mode），如联营体方式，具有较强的灵活性，是个比较好的选择。微观政治风险水平高，承包商可采取高参与策略（High Involvement Strategy），通过与本地的一些利益相关者（如工会、社会组织、地方政府等）结成联盟，以求降低政治风险。
在第二象限内，宏观政治风险水平高，但微观政治风险水平低，如P1项目和P7项目。移动进入模式的选择可以应对宏观政治风险水平高的状况；采取低参与策略（Low Involvement Strategy），如保险、保证等，则适合较低的微观政治风险。较高的宏观政治风险则对准备进入东道国的竞争者形成壁垒，位于此象限内的承包商据此可形成竞争优势。
在第三象限内，宏观和微观政治风险水平都比较低，其总体政治风险水平也是最低的，如P2项目和P3项目。对于承包商而言，这种状态是比较理想的。但承包商也不能掉以轻心，仍然需要对影响政治风险水平的各个变量进行监控并预警。承包商可以采取永久进入模式（如设立公司或分支机构等）和低参与模式实施这种类型的项目。
在第四象限内，宏观政治风险水平低，但微观政治风险水平高，如P4项目和P6项目。位于此象限内的国际承包商可以采取永久进入模式和高参与策略。较低的宏观政治风险水平同时也意味着较低的市场进入障碍，较高的微观政治风险水平，则意味着承包商在这种状态下不具有竞争优势，承包商应持续地积累在东道国的经验，以降低微观政治风险水平。
