西藏草原生态保护政策实施情况调查、分析与思考
一、当雄县宁中乡基本情况
中国西藏自治区位于青藏高原的主题，地势高峻，地理特殊，野生动植物资源、水资源和矿产资源丰富，素有“世界屋脊”和“世界第三级”之称。当雄（藏语意为“挑选的草场”）是的音译，隶属于西藏自治区，位于西藏自治区中部，藏南与藏北的交界地带，拉萨市以北160公里处。当雄县是整个羌塘草原的缩影。“宁中”系藏语译音，意为“心脏平坝”，当雄县辖乡，距离当雄县县城20公里，南距拉萨140公里，地处念青唐古拉主峰脚下，318国道边，草场资源丰富，平均海拔4000以上，属纯牧区，辖巴灵、麦灵、堆萨、曲才4个行政村，34个自然村。以牧为主，牧养山羊、绵羊、牧牛、黄牛、马。2014年底全乡总户数1711户，牧户1701户，总人口1145人，牧民人数9561人；总收入212321181.8元，人均收入为11744元，其中第一产业收入117265691.8元，第二产业收入113000元，第三产业94942490元；存栏牲畜总数95514头，其中牦牛50633头，绵羊24642头，山羊19887头，黄牛396头，马352头。草场面积193.8293万亩，其中可利用草场面积176.5785万亩，禁牧32.4235万亩，草畜平衡面积为144.2648万亩。
二、宁中乡草原生态保护政策实施现状及成就
宁中乡在全乡范围内实施退牧换草，遵循统筹规划，分步实施，突出重点，稳步推进；因地制宜，分类指导，宜禁则禁，宜轮则轮，休牧与轮牧相结合；以保护封育、改良恢复为主，实行保护和建设相结合；以国家投入带动地方、个人投入，坚持国家、集体、个人投资相结合；以政策为导向，以科技为依托，充分发挥农牧民的积极性；坚持综合治理，实行退牧还草与产业开发、牧民脱贫致富、区域经济发展相结合的原则。保护优先和自然恢复为主，草场承包经营责任制为前提，以实行补助奖励为手段，以生态改善和牧民增收为目标，在可利用天然草原范围内，实施禁牧、草畜平衡、草场承包，鼠虫治理，基本实现草畜平衡，从源头上扭转草原生态环境退化趋势，在经济增收上成立合作社，发放小额贷款，切实提高牧民增收能力，全面促进牧区经济社会和生态环境协调发展。最终实现“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”
（一）禁牧补助
对生存环境恶劣、草场退化严重、不宜放牧的草原、实行禁牧封育，对禁牧区按实际面积核算补助。1、禁牧区域，宁中乡全乡4个村委实施禁牧面积32.4235万亩（禁牧面积具体为：堆灵村11.8580万亩、巴灵村8.0379万亩、曲才村4.7851万亩、麦灵村7.5625万亩），各村已落实到具体地块，并承包到户和联户，设立了禁牧标识。每年继续在上述区域实施禁牧，禁牧时限持续到2015年。2、补助标准：每年每亩补助6元。3、工作要求，在禁牧期间，严禁在禁牧区域进行放牧。各牧户及监督管护人员要加强对禁牧草地的监管，若经发现或举报查实违反规定在禁牧草场放牧的，视情况取消禁牧补助。4、补助发放，按每户所承包的禁牧面积直补到户，一年一补。没有实现草畜平衡的牧户，不能享受禁牧补助。
（二）草畜平衡奖励
草畜平衡是指在一定时期内，草原承包经营者或使用者通过草原和其他途径（人工种草、农副产品等）获取的可利用饲草料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保护动态平衡，确保草原生态系统良性循环。1、草畜平衡面积，草畜平衡面积是扣除禁牧面积，各村委会实施草畜平衡面积已落实到具体地块，并承包到户或联户，宁中乡需实施草畜平衡面积为144.2648万亩（堆灵村30.0035万亩、萨孜村259854万亩、巴灵村30.9532万亩、麦灵村36.9516万亩、曲才村204323万亩），2、牲畜则算标准，以绵羊为计数单位，将所有牲畜折算成绵羊，再计算草畜平衡标准（a、成畜：1匹马、骡=6个绵羊单位，1头牛=5个绵羊单位，1头驴=3个绵羊单位，1只山羊=0.8个绵羊单位。1只绵羊=1个绵羊单位；b、当年新生仔畜：成畜折合绵羊单位×0.5）。3、草畜平衡载畜量，从2011年开始，全乡总体要求通过3年减畜实现草序平衡，3年减畜任务比例为3：4：3。2013年是落实减畜任务的最后1年，年末各村委会总体上都实现草畜平衡，但对单个组、户来讲，仍有草畜不平衡。全乡除禁牧区域以外的可利用草原、人工种草地及农副产品草畜载畜量为169515.3个绵羊单位（堆灵村39536个绵羊单位、萨孜村27800个绵羊单位、巴灵村34524个绵羊单位、麦灵村44765个绵羊单位、曲才村22890个绵羊单位），其中可利用草原156705.3个绵羊单位、人工种草地及农副产品12810个绵羊单位。宁中乡已将草畜平衡载量指标落实到牧户和草场。4、奖励，每年对牲畜存栏未超载的牧户以每年每亩1.5元的标准进行奖励。
（三）牧草良种补贴
宁中乡人工种草保留面积0.48万亩，按照10年/亩补贴标准，通过现金方式直补到户或购买牧草种子发放到户的方式进行补贴。
（四）牧民生产资料综合补贴
2013年底宁中乡1624户牧户实施生产资料综合补助，补贴标准为500元/户.年，直补到户。此项补贴牧户可利用于购买油料、液化气、生物质燃料、饲草料等用于生产资料购置、电费支出、降低生产生活的相关费用。由于宁中乡没有金融网点，则直接发放现金。对政策未涵盖的272户由县政府出资支付。 （五）其他配套措施
开展草原生态监测、草原鼠虫害治理、建畜棚，牲畜改良、牧民技能培训和草原监督管护工作，宁中乡共建十几处草原监测点，用放药和建立食物链的方法治理鼠害，每年组织群众放两次药，在草鼠多的地方建鹰架。按统一标准建畜棚340个，政府补助60%，牧户掏30%。2013年购买优良品种牦牛10头，以巴灵村作为试点。为建立草原生态保护提供重要保障。
三、政策实施过程中存在的问题及完善措施
（一）制度机制不完善，进一步建立健全体质机制，加强监督管理
1、建立机制，加强管理
建立草原生态保护补助奖励机制涉及面广、系统性强、工作要求高、参与部门多、协调任务重、责任重大、事关长远。各级各部门必须高度重视，加强领导，健全制度，明确责任，扎扎实实地把这项政策落实到实处。（1）建立目标考核责任制。各村建立草原生态保护补助奖励机制领导小组组长是第一责任人，对工作负总责。各村领导小组须抽调得力人员，积极配合乡工作人员开展工作，完善工作制度，明确工作要求，按计划、有步骤地组织实施，各村领导小组对政策实施过程中出现的重大问题、建议和意见，要及时上报乡草场保护补助奖励机制领导小组办公室。（2）建立责任追究制。县人民政府与乡人民政府、乡人民政府与各村委会、各村委会与牧户要逐级签订禁牧、草畜平衡责任书，明确责任、权利与义务，调动牧民保护和建设草原的积极性。对发生强行放牧等违法责任书规定的牧户，不予享受禁牧补助；对不执行草畜平衡规定的牧户，不予享受草畜平衡奖励资金；对未完成年度减畜任务，年末牲畜存栏数量与上年相比没有减少的超载村。该村不享受绩效考核资金。对不认真入户清点牲畜或对入户清点牲畜数据进行了修改等弄虚作假的村，根据《财政违法行为处罚分条例》（国务院令[2005]第427号）相关规定进行处罚。
2、健全制度，强化监督
（1）建立草原监督管户制度。要严格按照自治区制订的《西藏自治区草畜平衡管理办法》和《西藏自治区天然草原监督员管理办法》规定，高度重视草原监理和管护队伍建设，充分保障监管经费，依法加强对草原的保护、建设和合理利用。建立健全草原监理机构，完善草原监督管理手段，提高人员素质和执法水平。建立健全草原监督管护网络，设立村级天然草原监督员，对禁牧草原进行监管、对草畜平衡情况进行核查，确保草原“禁的住”、牲畜“减得下”。要发挥牧户作为草原经营者、使用者和直接受益者对天然草原监督管护的主导作用。要在草原牧区纯牧户中选聘村级天然草原监督员。对监督到位、工作尽责、确保监督区域内禁牧、草畜平衡相关考核措施到位的监督员，视情年末从限定最高补贴金额后的结余补助奖励资金中兑现监督奖励资金，每人不超过5400元。村草原监督员在村委会统一组织下组成草管组，负责对面积草场和草畜平衡进行监督和管护。（2）规范资金管理使用机制。乡政府将严格按照自治区制定的《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》，规范资金的统筹使用。对资金严格实行“专户、专账、专人”管理，资金专款专用，确保资金使用管理安全有效。（3）建立绩效考核和奖励制度。根据自治区制定的《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制综合考评管理办法》，实行目标、任务、责任、资金“四到位”，根据综合考评结果，每年安排一定的奖励资金，对工作突出、成效显著地想给与奖励。对完不成目标任务、工作开展不力的予以通报批评。
（二）认识落实不到位，进一步加大宣传，加强落实，草原保护理念深入人心
基层工作人员和群众没能真真意识到草原生态保护各项政策的意义和初衷，各自在维护自身利益的基础上完成上级下达的任务为目的。在实施一项政策前先要对相关工作人员进行培训，使其正确认识此项政策的最初意义，更好的宣传与群众，使对此笔者认为，首先，再次加大宣传力度和范围，在原有的宣传力度上继续加大宣传力度，每年进行一次宣传；其次，宣传方式多样化，容灵活化。宣传方式多样化可以采用口头和文字两种，直接宣讲，交流学习等方式，内容可以用讲故事，歌曲，影视漫画等使其灵活，也易被群众接受，会达到事半功倍的效果。
（三）经济收入较低，增收渠道狭窄，进一步拓展渠道，增加收入
当雄县宁中乡是个纯牧区，群众知识水平普片偏低，有一技之长的人少，没有虫草，外出经商和打工的少，主要经济收入是务牧，而为草畜平衡减畜对当地经济收入有很大影响，草原生态保护与经济增收相互矛盾，相互制约。对此政府也采取一些措施拓展群众收入渠道，增加收入，但效果都不明显。如，合作社，?裆吵〉取６源吮收咴谠?有的政策上提出可行性强，经济增收快的思考。1、减少绵羊养殖，加大山羊绒养殖力度。山羊绒品质好，增产快、生态破坏小（它吃草时只吃草叶，不会挖草根，而绵羊喜欢挖草根吃）。2、大力发展第三产业，宁中乡地处318国道旁，是纳木错必经之路，独特的人文景观和风俗习惯，多少人向往体验，至今西藏没有这种真正住进牧户体验牧民生活的系统经营之地。利用这些优势，政府扶持、引导下建牧区生活体验村，同时制作销售各类畜产品。3、科学开发利用自然资源，宁中乡温泉资源丰富，有治愈疾病的作用，采取有效措施打造第二个羊八井温泉。
（作者单位：西藏民族大学马克思主义学院）
