北京非首都功能的疏解思路及政策研究
学术界关于北京非首都功能没有一个明确的概念界定，各路专家观点不一。但从大范围上来说，非首都功能包括产业、市场、教育、医疗、行政事业单位等多方面。有序疏解北京非首都功能，从疏解对象讲，重点是疏解一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能。
一、研究背景
北京作为全国仅有的两个城区人口超过千万的特大城市之一，近年来，一方面基于首都功能的集聚效应，城市吸纳能力强，北京人口增长过快。另一方面，北京市人口承载力有限，城市吸纳能力和承载能力之间矛盾突出，由此引发了一系列的“大城市病”问题。在京津冀协同发展的大背景下，中央已明确提出北京的首都功能是作为我国的政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心，这就需要我们进一步采取政策措施将非首都功能疏解出去。
在当前研究进展中，各专家学者分别提出了自己的疏解思路和观点，但都没有形成系统的配套政策。北京非首都功能的疏解需要产业、教育、医疗、行政事业单位等各方面政策的同时出台，确保政策的公平有序，积极引入市场机制，大力深化改革。北京市委十一届七次全会通过了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻<京津冀协同发展规划纲要>的意见》，为我们有序疏解北京非首都功能、制定疏解政策、推动京津冀协同发展指明了方向。
二、研究意义
制定疏解非首都功能相关政策，是京津冀协同发展战略的核心，是关键环节和重中之重，对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用。公共政策的出台，对于优化提升首都核心功能，完善城市群形态，优化生产力布局和空间结构，引领经济发展新常态，全面对接“一带一路”等国家重大战略具有重要的实践意义。同时，为实现京津冀医疗、教育、交通、环境的同城化，在北京各方面资源优势显著的背景下，京津冀各地发展水平差异明显，这也急需出台配套政策来疏解北京的非首都功能。
出台配套政策，推动非首都功能的疏解，将有利于首都城市功能的结构优化，不仅可以为北京新的国际化功能腾挪空间，也为广大人民群众提供了更为优质的生活服务空间，还为吸引高素质、国际化人才创造有利的条件。疏解北京非首都功能的同时，也将带动北京城市的现代化治理水平的提升。由此可见，在当前背景下，研究出疏解北京非首都功能的配套政策，具有重要的实践意义。
三、解决思路
为出台系列的配套政策来解决非首都功能的疏解，本文认为在当前社会现实下，应该坚持“一个大局、两个原则、三个主体”的思路，以此来出台配套政策疏解非首都功能。
（一）一个大局。一个大局，在疏解北京非首都功能时，必须要有大局观，要从全国的整体范围去看问题。非首都功能的疏解，不仅关系到北京的利益，更关系到整个京津冀地区的利益，关系到全国上下的利益。
在疏解北京非首都功能时，应该从国家整体出发，树立大局观念，在中国整体区域布局中疏解非首都功能。在京津冀协同发展大战略背景下，疏解非首都功能事关北京、天津、河北三地的发展，眼光不能局限于三地内部，应该把疏解非首都功能放在整个中国区域经济格局下来考虑。北京非首都功能并不是都往津冀地区疏解，天津河北也没有必要局限在内部发展，三地应在推动京津冀协同发展的前提下，寻找适合自己发展的路径和模式。同时，在疏解北京非首都功能的过程中，必定会涉及到各方面的利益，京津冀地区应以全国整体发展利益为大局，由中央政府来制定政策措施疏解非首都功能。
（二）两个原则
1、可持续发展原则。可持续发展原则是国家出台政策的根本出发点和前提，在疏解北京非首都功能时，京津冀地区都应该从可持续发展的理念出发，要了解非首都功能的疏解是为了三地更好的发展，而不是就此止步。北京之所以会出现“大城市病”问题，其根源就在于北京集中了三地乃至全国最好的资源，津冀地区尤其是河北地区的发展落后导致大量的外来人口进入北京，要疏解非首都功能就是要保障三地能够实现可持续发展，不能使北京得到了发展而伤害津冀两地。
2、京津冀协同发展原则。京津冀协同发展一直是国家致力于解决三地发展问题的大战略，疏解北京非首都功能必须要遵循三地协同发展的原则，要加强三地之间的联系，不可因一方的利益问题而使疏解之路断掉。在协同发展的理念下，协调三地之间的利益，制定出一个全面、科学、合理的疏解规划，为非首都功能的疏解打开畅通之路。
（三）三个主体
在疏解非首都功能的过程中，要协调好三地之间的利益，视三地为平等主体，这样京津冀三地协同发展目标才能实现。
1、北京。北京作为超大城市，应不断完善其城市主要功能，其自身发展本就存在问题，主要优质资源集中在中心城区。因此，疏解非首都功能，北京首先应从内部均衡发展出发，然后带动周边区域发展，重点将一些高消耗产业疏解出去，同时鼓励生产要素的自由流动，带动更多的高级生产要素如资本、技术等流向津冀地区。
2、天津。天津与北京最大的不同，就在于其第二产业一直是整个城市的核心，应进一步强化其经济职能，引进先进技术，围绕天津已有的优势产业，继续做大区域内优势产业。北京非首都功能的疏解过程中，应将北京市航空航天、电子信息、装备制造、国防科技等产业优先疏往天津。
3、河北。河北与北京、天津地区发展差距最为悬殊，河北在承接非首都功能的同时需要加快产业转型升级。从自身情况出发，加大人才引进优惠力度，不断完善各方面基础设施，分析制定适合自身发展的战略，真正实现可持续发展和京津冀协同发展。
四、政策建议
（一）产业疏解重点做增量文章。在现有存量来看，将北京的高消耗产业和一些低端服务业迁出，似乎难以解决根本问题。疏解北京非首都功能，重点在于产业的疏解，而产业的疏解应该要更多的做增量文章。一方面，要加快产业转型布局，在京津冀核心城市地区，应该发展高新技术产业，将一般性制造业迁往中小城市和县城；另一方面，要不断优化周边中小城市功能，加快资本、技术等要素流动，增强小城市吸纳就业、公共服务能力，逐步缩小城市发展差距。
（二）适当缩减公共服务功能。北京非首都功能的疏解，要合理确定北京公共服务机构的功能，在满足居民需求的同时要不断加强创新，而不是大量增加公共服务，重“质”而不重“量”，这是非首都功能疏解过程中应该适当缩减公共服务功能的原因所在。北京地区教育、医疗、行政事业单位等机构应不断进行创新转变，适当的对其进行疏解整治。
（三）实现交通一体化促进要素流动。交通一体化，要求三地之间大力完善交通设施，北京应大力发展航空客运，同时与周边城市建立完善环状高铁网，促进各地要素流动，改善出行效率，有效疏解北京非首都功能。同时优化公共交通，加大公共交通优惠力度，改善交通出行结构，从而促进京津冀地区协同发展。
（四）创新体制机制。疏解非首都功能，需要加强体制机制创新，完善城市治理创新和管理水平，发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断引入市场机制。同时也要加强政府部门的管理，有序疏解非首都功能，真正实现北京可持续发展和京津冀协同发展。
（作者单位：首都经济贸易大学）
基金项目：首都经济贸易大学特大城市经济社会发展2011协同创新中心资助
- 上一篇：中国节能减排政策研究
- 下一篇：西藏草原生态保护政策实施情况调查、分析与思考
